Ngày  21/4  Bộ  Thương  mại Hoa Kỳ (DOC) bắt đầu điều tra việc bán phá giá và hưởng trợ cấp đối với mặt hàng túi nhựa (poly-ethylene) đựng hàng hoá bán lẻ được  nhập  khẩu  từ Việt  Nam. Đây là lần đầu tiên một sản phẩm có nguồn gốc xuất xứ từ Việt Nam  bị  điều  tra  đồng  thời  cả chống bán phá giá và chống trợ cấp. Thực sự là trước năm 2007, Hoa Kỳ đã hạn chế việc áp dụng luật thuế chống trợ cấp đối với nước  có “nền  kinh  tế  phi  thị trường”.

Cần phải nói rõ rằng, nhìn từ góc độ pháp lý, không có điều khoản nào trong Hiệp định WTO (và đặc biệt là, trong Hiệp định về Trợ cấp  và các  biện  pháp  đối kháng) ngăn cản việc các thành viên áp dụng luật thuế đối kháng đối với sản phẩm nhập khẩu từ các nước có nền kinh tế phi thị trường. Do đó, quyết định của các thành viên WTO không áp dụng luật thuế đối kháng đối với các nước có nền kinh tế phi thị trường (NME)  là  hoàn  toàn  dựa  vào thẩm quyền của mỗi Thành viên. Theo  đoạn 303  Đạo  Luật Thuế năm  1930, luật thuế đối kháng áp dụng “khi bất kỳ quốc gia, nước phụ thuộc nào… dành, trực tiếp hoặc gián tiếp, bất cứ khoản tiền khuyến khích nào cho quá trình sản xuất hoặc xuất khẩu bất kỳ mặt hàng nào được sản xuất ở nước đó”. Giữa năm 1984 và 1986, Bộ Thương mại Hoa Kỳ đã đặt ra một số qui tắc từ chối áp thuế chống trợ cấp chống lại các hàng hoá xuất xứ từ Ba Lan, CH Séc, Liên bang Xô-Viết và CH Dân chủ Đức, ở thời điểm  đó được coi là các nước có nền kinh tế phi thị trường. Toà phúc thẩm liên bang Hoa Kỳ (CAFC) đã ủng hộ quyết định của Bộ Thương mại Hoa Kỳ trong vụ kiện nổi tiếng   của   Tập   đoàn   thép Georgetown chống lại Hoa Kỳ.

Tại sao luật thuế đối kháng được xem xét miễn áp dụng đối với các nước có nền kinh tế phi thị trường?

Để được xem là có thể áp thuế đối kháng (nghĩa là được áp dụng biện pháp phòng vệ), khoản trợ cấp của nước ngoài phải mang một số đặc điểm cụ thể. Trong đó, khoản trợ cấp này phải đem lại “lợi ích” cho doanh nghiệp được nhận. Nhìn vào định nghĩa “lợi ích” giúp chúng ta hiểu rõ hơn tại sao các nền kinh tế phi thị trường  nằm  ngoài  phạm  vi  áp dụng luật thuế đối kháng. Theo định nghĩa của Ban Phúc thẩm WTO (dựa vào tiền lệ vụ kiện giữa EC và Mỹ), để xác định liệu trợ giúp tài chính của một nước có mang lại “lợi ích”.

“Cần xác định liệu trợ giúp tài chính có làm cho đơn vị nhận ở vị thế có lợi hơn. Theo quan điểm của chúng tôi, nền tảng hợp lý duy nhất để xác định vị thế của đơn  vị  nhận  trong  trường  hợp không có trợ giúp tài chính là thị trường. Theo đó một trợ giúp tài chính sẽ chỉ mang lại “lợi ích”, nghĩa  là,  một  lợi  thế,  nếu  nó mang lại lợi ích hơn các tác động khác của thị trường.Bộ Thương mại Hoa Kỳ diễn giải đoạn 303 nêu trên, cho rằng không thể đo lợi ích trợ cấp trong các nền kinh tế phi thị trường:thực sự là,vào đầu những năm 80, sự can thiệp của Chính phủ trong các nước có nền kinh tế phi thị trường mạnh đến nỗi không thể có sự so sánh thích đáng giữa giá thị trường và giá đã bị bóp méo bởi sự can thiệp của Chính phủ.

Định nghĩa nền kinh tế phi thị  trường được quốc tế công nhận nằm trong Điều VI.2 bổ sung của Hiệp định GATT 1947, theo đó không sử dụng thuật ngữ nền kinh tế phi thị trường do gặp những khó khăn trong việc so sánh giá bị coi là bán phá giá “trong trường hợp hàng hoá nhập khẩu từ một nước mà thương mại hoàn toàn mang tính chất độc quyền hoặc hầu như độc quyền và nơi mà toàn bộ giá trong nước do Nhà nước định đoạt”.

Định nghĩa nền kinh tế phi thị trường theo quan điểm hiện nay

Sau khi kết thúc chiến tranh lạnh, hầu hết các nước châu Âu trước đây theo mô hình nghĩa xã hội” đã chuyển sang “kinh  tế  thị  trường”. Sau  vài năm, tất cả các nước này đã được Mỹ và EU công nhận là các nước có “nền kinh tế thị trường”. Trái lại, hầu hết các nền kinh tế năng động không thuộc châu Âu, như Trung Quốc và Việt Nam, mặc dù đã tiến hành cải tổ mạnh kinh tế  trong nước “theo hướng thị trường”, vẫn phải chấp nhận bị coi là “nền  kinh  tế  phi  thị trường”, như là một điều kiện để trở thành thành viên WTO.
Thực tế, trong quá trình đàm phán gia nhập WTO, các thành viên của WTO lúc đó yêu cầu kèm theo vào bộ tài liệu gia nhập của 2 nước châu Á này một điều khoản kinh tế phi thị trường “đặc biệt”: Trung Quốc và Việt Nam  sẽ được xem là nền kinh tế phi thị trường cho tới năm 2017 (đối với Trung Quốc) và 2018 (với Việt Nam), trừ phi những nước này có thể thoả mãn những tiêu chí do các nước thành viên WTO khác đặt ra để được công nhận là các nước có nền kinh tế thị trường.

Khác với điều khoản GATT nêu trên, điều khoản kèm trong tài liệu gia nhập của Trung Quốc và Việt Nam không tham chiếu tới các tiêu chí định nghĩa một nền kinh tế phi thị trường, tạo điều kiện hoàn toàn thoải mái cho các thành viên WTO khác. Thực tế là, mỗi thành viên WTO hoàn toàn tự do khi từ chối công nhận tình trạng nền kinh tế thị trường cho Trung Quốc và Việt Nam. Ví dụ, EU và Hoa Kỳ yêu cầu một nền kinh tế phi thị trường phải tuân thủ, 5 (EU) và 6 (Hoa Kỳ) tiêu chí để trở thành kinh tế thị trường. Khi thiếu vắng các quy định mang tính quốc tế, thì chính quyền của bất cứ thành viên WTO nào cũng dễ dàng tìm ra lý lẽ để từ chối tình trạng nền kinh tế thị trường.

Một câu  hỏi đặt ra  là: bao nhiêu nước phát triển vẫn có thể được coi là có nền kinh tế thị trường theo tiêu chuẩn của EU và Hoa Kỳ, khi có sự can thiệp lớn của Chính phủ vào nền kinh tế như hiện nay nhằm đối phó với những tác động xấu từ cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính? Tại sao Hoa Kỳ thay đổi cách tiếp cận áp thuế đối kháng đối với nền kinh tế phi thị trường?

Nghịch lý là, những cải tổ lớn Nghịch lý là, những cải tổ lớn diễn ra trong những năm gần đây của Việt Nam và Trung Quốc cho phép Bộ Thương mại Hoa Kỳ đảo ngược những diễn giải đoạn 303 đã được thảo trong những năm đầu thập niên 80.

Thực vậy, vào tháng 3/2007, trong suốt quá trình điều tra thuế đối kháng mặt hàng giấy tráng cao cấp của Trung Quốc, Bộ Thương mại Hoa Kỳ đã so sánh nền kinh tế theo mô hình Xô-Viết trong những năm đầu thập niên 80 với tình hình nền kinh tế Trung Quốc hiện nay, và tất nhiên là, mặc dù kết luận rằng nền kinh tế Trung Quốc vẫn mang đặc điểm chịu nhiều can thiệp và kiểm soát của Nhà nước, nhưng vẫn còn linh hoạt hơn nền kinh tế tập trung truyền thống Do đó, vì ở Trung Quốc đã có những tác động của thị trường và vì các công ty ít nhất có một phần quyền tự chủ từ Chính phủ, mà các công ty ở Trung Quốc có thể hưởng lợi do trợ cấp mang lại, nên Bộ Thương mại Hoa Kỳ kết luận: “Dựa vào sự phát triển này, chúng tôi tin rằng có thể quyết định liệu Chính phủ Trung Quốc có dành trợ cấp cho một nhà sản xuất Trung  Quốc  hay  không (nghĩa là khoản trợ cấp có thể xác định và đo lường được) và liệu trợ cấp đó có đặc thù hay không. Bởi vì chúng ta có thể áp dụng các tiêu chí cần thiết trong luật thuế đối kháng, nên chính sách của Bộ chúng tôi tuy làm dấy lên vụ kiện Thép Georgetown nhưng cũng không ngăn cản chúng tôi kết luận Chính phủ Trung Quốc đã áp dụng các biện pháp trợ cấp dành cho  các  nhà  sản  xuất  Trung Quốc”.Trong ngắn hạn, Trung Quốc có thể bị coi là nền kinh tế phi thị trường “có  định hướng thị trường”.

Những hệ quả

Việc  đánh  giá  nền  kinh  tế Trung Quốc mang xu hướng phi thị  trường  đã  cho  phép  Bộ Thương mại Hoa Kỳ, với các mặt hàng nhập khẩu cùng chủng loại, thực hiện các biện pháp chống bán phá giá đối với các sản phẩm xuất khẩu từ các nước có nền kinh tế phi thị trường (NME) và áp dụng thuế đối kháng với các sản phẩm xuất khẩu từ các nước có nền kinh tế mang xu hướng phi thị trường.

Hiển nhiên rằng trong việc thực hiện chống bán phá giá, giá cả của các nền kinh tế phi thị trường có thể bị chối bỏ bởi các nhà  chức  trách  của  nước  nhập khẩu. Vì vậy, giá trị phần phá giá được xác định bởi sự tính toán phần chênh lệch giữa giá xuất khẩu của sản phẩm đang bị điều tra và mức giá của các sản phẩm cùng loại tại thị trường của nước “đại diện” có áp dụng nền kinh tế thị trường. WTO không cung cấp bất kỳ một tiêu chuẩn nào để hạn chế việc nước nhập khẩu tự do xác định nước “đại diện”; vì thế, trong  nhiều  trường  hợp  giá  trị phần phá giá đã bị tăng lên vì mức giá ở nước được chọn cao hơn nhiều so với mức giá của nước NME liên quan. Sự hạn chế duy nhất được đề cập đến trong các tài liệu bổ sung của hai nước là nước nhập khẩu nên sử dụng mức giá hoặc chi phí của Trung Quốc hoặc Việt Nam “nếu các nhà sản xuất đang bị điều tra chỉ ra được một cách rõ ràng rằng trạng thái kinh tế thị trường đang chiếm ưu thế”.
Điều khoản này về cơ bản không có nhiều tác dụng vì không có bất kỳ một tiêu chuẩn quốc tế nào xác định được như thế nào thì gọi là “trạng thái kinh tế thị trường đang chiếm ưu thế”.Tuy nhiên, một tiêu chí quan trọng khác cũng đã được đưa ra: khái niệm “nhân đôi”.

Trong trường hợp biện pháp chống bán phá giá và thuế đối kháng được áp dụng đồng thời đối với một loại sản phẩm cụ thể của nước có nền kinh tế thị trường, DOC  tiến  hành  cộng thêm phần thuế đối kháng nhằm bù đắp lại khoản trợ cấp xuất khẩu vào giá xuất khẩu của sản phẩm đó. Sự điều chỉnh này được thực hiện dựa vào giả định rằng trợ cấp xuất khẩu đã hạ thấp giá cả hàng hóa xuất khẩu; nếu không có sự điều chỉnh, các hàng hóa xuất khẩu đã được huởng lợi từ trợ cấp có thể phải chịu sự trừng phạt gấp đôi. Thứ nhất, trợ cấp xuất khẩu có thể đã làm giảm giá xuất khẩu tương ứng và kết quả là phần giá trị phá giá sẽ tăng lên; thứ hai, trợ cấp xuất khẩu có thể sẽ bị phản vệ bằng thuế đối kháng tương ứng. Việc áp dụng phương  pháp  kép  trong  trường hợp này có thể coi là trái với điều khoản  VI(5)  Hiệp  định  GATT 1994: “không một sản phẩm của vùng lãnh thổ thuộc bên tham gia hợp đồng, nhập khẩu vào vùng lãnh thổ thuộc bên tham gia hợp đồng khác bị áp dụng đồng thời biện pháp chống giá và thuế đối kháng nhằm bồi thuong cho việc phá  giá  và  trợ  cấp  xuất  khẩu trong cùng một tình huống”.

Tuy nhiên, lý luận tương tự không nhất thiết phải áp dụng cho các trợ cấp nội địa. Thực ra là không có một minh chứng nào chỉ ra rằng các trợ cấp nội địa tự động làm giảm giá cả xuất khẩu trong trường hợp không có sự tác động nào đến giá cả nội địa; vì thế, trợ cấp nội địa được coi là không ảnh hưởng gì đến phần giá trị phá giá của  hàng  hoá  xuất  khẩu.  Đây chính là lý do Bộ Thương mại Hoa  Kỳ  không  điều  chỉnh  giá xuất  khẩu (hoặc  giá  trị  thông thường) của hàng hoá dựa vào sự hiển diện của trợ cấp nội địa.

Trong khái niệm nền kinh tế phi thị trường, tình huống tương tự lại có thể đưa ra kết quả trái ngược. Thực tế là Hoa Kỳ và Cộng đồng chung châu Âu, trong một điều tra chống bán phá giá, Bộ Thương mại Hoa Kỳ không sử dụng chi phí thực tế của các nhà sản xuất và giá bán nội địa mà Bộ Thương mại Hoa Kỳ lại xem xét chi phí của nhà sản xuất của các nước NME và xác định giá cả nội địa dựa vào thông tin từ các thị trường của các nước có nền kinh tế thị trường thay thế. Nếu các nước NME tiến hành trợ cấp nội địa, cả giá xuất khẩu lẫn giá trị thông thường của hàng hóa đều bị ảnh hưởng. Tuy nhiên, chi phí và giá cả nội địa của các nền kinh tế phi thị trường đều bị từ chối và chúng được thay thế bằng chi phí và giá cả nội địa của các nước thay thế.

Vì vậy, các nhà điều tra, trừ khi đã điều chỉnh giá trị thông thường để phản ánh sự ảnh hưởng của trợ cấp nội địa của các nước NME, sẽ so sánh mức giá xuất khẩu, sẽ thấp hơn nếu giá nội địa không tồn tại trong các nước  NME,  với  giá  trị  thông thường của hàng hóa tại các nước thay thế không bị ảnh hưởng bởi trợ cấp nội địa của các nước NME.Hay nói cách khác, trừ khi đã có sự điều chỉnh, các nhà điều tra sẽ tự động coi giá nội địa là một phương thức trợ cấp xuất khẩu vì chúng làm giảm giá xuất khẩu. Trong trường hợp này, tình huống “nhân đôi”  sẽ  xảy  ra  nếu  biện  pháp chống bán phá giá và thuế đối kháng được áp dụng đồng thời và việc  điều  chỉnh  giá  trị  thông thường của hàng hóa được thực hiện để phản ánh hành động trợ cấp nội địa của nước NME.

Bài học cho Việt Nam

Điều tra chống bán phá giá và các phương pháp đối kháng trong lĩnh vực xuất khẩu túi nhựa của Việt Nam vẫn đang tiếp diễn. Tuy nhiên, rất có thể có những rủi ro nghiêm trọng xảy ra bởi các biện pháp chống bán phá giá và thuế đối kháng có thể được áp dụng  đồng  thời.  Sự  cân  nhắc quyết định của Bộ Thương mại Hoa Kỳ trong trường hợp túi nhựa sẽ rất quan trọng đối với Việt Nam: nếu quyết định đồng thời áp dụng các biện pháp chống bán phá giá và thuế đối kháng đối với mặt hàng túi nhựa của Việt Nam thì sẽ có thể sẽ có nhiều cuộc điều tra mới đối với một số hàng hóa  khác  của  Việt  Nam  đang xuất khẩu sang Hoa kỳ. Điều này có nghĩa là chính sách trợ cấp của Việt Nam sẽ được các nhà điều tra  của  Hoa  Kỳ phân  tích  kỹ. Điều quan trọng là Chính phủ và các nhà sản xuất đều nắm rõ tầm quan trọng của chính sách trợ cấp đối với chiến lược khuyến khích các lĩnh vực nhạy cảm của nền kinh  tế  Việt  Nam. Tuy  nhiên, cũng cần phải hiểu rõ rằng, việc thống nhất với WTO trong trợ cấp có thể chống lại hành động áp dụng thuế đối kháng bởi các thành viên khác. Sự ảnh hưởng của các trợ cấp nội địa đối với các các hàng hóa xuất khẩu cũng nên được  tính  toán  cẩn  thận. 

Một nghiên cứu tài chính của cơ quan nghiên cứu Hợp tác phát triển Italia đã chỉ ra rằng, dựa vào điều tra trợ cấp trong ngành điện và dệt may, lợi ích do các chương trình trợ cấp ở Việt Nam đem lại đang được đặt câu hỏi.Về sự ảnh hưởng của điều tra thuế đối kháng của Hoa Kỳ trong trường  hợp  Trung  Quốc, thông thường thuế đối kháng được Bộ Thương  mại  Hoa  Kỳ  áp  dụng thấp hơn so với các biện pháp chống bán phá giá. Tuy nhiên,trong một vài tính huống khác,thuế đối kháng được áp dụng lên đến 616.83%, 200.58%, 352.82%, 304.4%... Rõ  ràng rằng, khuyến khích nghiên cứu, tính toán sự ảnh hưởng của chính sách  trợ cấp  trong  các chương trình cụ thể là rất quan trọng đối với Việt Nam.

Kết luận.

Cần ghi nhớ rằng, ngày  20 tháng 01 năm 2009 vừa  qua, WTO đã thiết lập một hội nghị để yêu  cầu  phía  Trung  Quốc đại diện các nước khác quyết định các vấn đề nêu trên. Tuy nhiên,  cho  dù  Bộ  phận  Giải quyết tranh chấp của WTO sẽ phán quyết hành động của Hoa Kỳ theo các quy tắc của WTO, tiến  trình  và  thời  gian  phán quyết sẽ cho phép Hoa Kỳ áp dụng  các  biện  pháp  này  cho đến tận cuối năm 2010. Trong thời gian qua, Hoa Kỳ đã nộp bản trả lời đầu tiên, có thể truy cập tại:http://www.ustr.gov/trade-top-ics/enforcement/dispute-settle-ment-proceedings/wto-dispute-settlement/definitive-anti-dump-1.

Prf. Claudio Dordi

TA Team Leader

Multilateral Trade Assistance Project