Cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO: công cụ hữu hiệu giải quyết tranh chấp quốc tế về phòng vệ thương mại

10/08/2015 12:00 - 31656 lượt xem

Tác giả: Đinh Ánh Tuyết, Nguyễn Thị Phương Thảo – Văn phòng Luật sư IDVN;
Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) không chỉ là một tổ chức kinh tế đa phương được thành lập và phát triển vì mục tiêu tự do hoá thương mại mà còn được biết đến với một cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại  giữa các quốc gia thành viên hiệu quả mà không bị ảnh hưởng của các mối quan hệ chính trị và ngoại giao. Trong vòng gần 20 năm kể từ khi được thành lập vào năm 1995 đến nay, đã có gần 500 vụ tranh chấp được đệ trình lên Cơ quan giải quyết tranh chấp (DSB) của WTO, gấp 2,5 lần so với khoảng 200 vụ tranh chấp trong vòng gần 50 năm dưới thời kỳ của “Tổ chứctiền nhiệm” GATT (1947-1995).

Tranh chấp về các biện pháp phòng vệ thương mại là nhóm có số lượng các vụ kiện nhiều nhất, chiếm trên 50% tổng số các vụ kiện tại WTO. Điều này cho thấy các quốc gia thành viên có xu hướng lựa chọn WTO để giải quyết các tranh chấp về phòng vệ thương mại và cũng cho thấy dường như đây là cơ chế hiệu quả để giải quyết vấn đề này.

Bài viết này nhằm cung cấp cho bạn đọc một cái nhìn khái quát để lý giải xu hướng này cũng như một số quan ngại xung quanh tính hiệu quả của cơ chế này khi được sử dụng để giải quyết các tranh chấp trong phòng vệ thương mại.
 
Tranh chấp về phòng vệ thương mại trong WTO
Tranh chấp về phòng vệ thương mại là tranh chấp giữa quốc gia nhập khẩu và quốc gia xuất khẩu liên quan đến các quy định pháp lý và biện pháp thực tiễn mà nước nhập khẩu áp dụng trong quá trình điều tra và rà soát để áp dụng hoặc duy trì các biện pháp phòng vệ thương mại đối với hàng hóa của quốc gia xuất khẩu (bao gồm các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ).
Ví dụ:
- Vụ kiện DS 404 và DS 429 trong WTO là để xử lý tranh chấp về phòng vệ thương mại giữa Việt Nam và Hoa Kỳ trong đóViệt Nam khiếu kiện Hoa Kỳ về việc Bộ Thương mại nước này đã áp dụng phương pháp quy về 0 và chính sách về thuế suất toàn quốc trong các đợt rà soát hành chính đối với lệnh áp thuế chống phá giá của Hoa Kỳ với mặt hàng tôm của Việt Nam.
- Vụ kiện DS 397 trong WTO là liên quan tới tranh chấp về phòng vệ thương mại giữa Trung Quốc và EU trong đó Trung Quốc kiện EU về quy định của Khối này liên quan tới việc áp dụng chế độ đối xử riêng rẽ (individual treatment) khi EU tiến hành điều tra chống phá giá đối với mặt hàng khoá kéo của Trung Quốc.
 
Nguồn: tác giả tự tổng hợp từ Thống kê các vụ tranh chấp của WTO: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm 

Phòng vệ thương mại và mối liên quan với cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO

Phòng vệ thương mại về bản chất là các biện pháp mang tính hành chính được áp dụng cho hàng hóa nhập khẩu sau khi cơ quan có thẩm quyền của nước nhập khẩu hoàn tất điều tra chứng minh có đủ các điều kiện để áp dụng biện pháp phòng vệ. Nói cách khác, đây là thủ tục được thực hiện bởi nước nhập khẩu.

Vì lẽ đó, mọi mâu thuẫn và tranh cãi giữa các bên phát sinh trong quá trình điều tra và áp dụng các biện pháp này(ví dụ tranh chấpliên quan đến các quy định, thủ tục, hành vi hay thực tiễn điều tra) đều trước hết thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyếtcủa nước nhập khẩu. Theo đó, các doanh nghiệp xuất khẩu nước ngoài  có thể trực tiếp thực hiện thủ tục khiếu nại (lên chính cơ quan điều tra) và/hoặckhởIkiện (lên tòa án nước nhập khẩu) để giải quyết các mâu thuẫn này.

Tuy nhiên, có một thực tế không thể phủ nhận là việc xét xử trong các trường hợp này không phải khi nào cũng thỏa đáng, kết quả không phải khi nào cũng khách quan triệt để, bởiở đâychính các cơ quan có thẩm quyền của nước nhập khẩu lại ra phán xử về quy định của nước mình hoặc về những thực tiễn đã được chấp nhận theo pháp luật của mình hoặc về nhữngvấn đề được cho lànhạy cảm về mặt chính trị trong nội bộ nước mình.

Do đó, việc sử dụngmột cơ chế được cho là khách quan hơn, hiệu quả hơn như cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO là bước đi cần thiết và được nhiều doanh nghiệp xuất khẩu lựa chọn dù rằng cơ chế này về nguyên tắc không phải dành cho doanh nghiệp mà chỉ cho các Chính phủ. Lúc này, các doanh nghiệp phải dựa vào Chính phủ nước mình để khiếu kiện ra WTO.

Đối tượng tranh chấp là các biện pháp mà pháp luật không cấm

Như đã đề cập, thông thường, nếu đối tượng của tranh chấp là một quy định, thủ tục hay hành vi của cơ quan điều tra mà quy định, thủ tục hay hành vi đó lại không bị cấm bởi pháp luật nước nhập khẩu, thì việc giải quyết tranh chấp thông qua thủ tục khiếu nại hay khiếu kiện tại tòa án nước nhập khẩu sẽ hầu như không có tác dụng, bởi luật áp dụng để giải quyết khiếu nại hay khiếu kiện chính là pháp luật nước nhập khẩu. Đây là tình huống điển hình mà hàng hóa nhập khẩu Việt Nam thường xuyên gặp phải khi muốn khiếu nại các quyết định, thủ tục của các cơ quan điều tra trong các cuộc điều tra phòng vệ thương mại của các quốc gia nhập khẩu, đặc biệt là từ Hoa Kỳ.

Ví dụ, trong vụ điều tra và rà soát thuế chống phá giá đối với tôm Việt Nam, Bộ Thương mại Hoa Kỳ (DOC) đã áp dụng phương pháp quy về 0 và thuế suất toàn quốc khi tính toán biên độ phá giá cho các doanh nghiệp của Việt Nam; dẫn đến kết quả biên độ cho các doanh nghiệp bị đơn bắt buộc cao hơn nhiều so với biên độ phá giá thực tế và khiếnmột số lượng lớn doanh nghiệp khác bị xếp vào nhóm đối tượng chịu sự áp dụng của các dữ kiện thực tế bất lợi sẵn có (AFA)(nhóm vốn chỉ dành cho các công ty không hợp tác điều tra) mà không cần quan tâm tới việc các doanh nghiệp này thực tế có hợp tác và cung cấp thông tin cho Bộ hay không. Tuy nhiên, pháp luật Hoa Kỳ không ngăn cấm DOC áp dụng những thực tiễn này khi tiến hành rà soát lệnh áp thuế chống bán phá giá. Do đó, việc khiếu kiện DOC ra Tòa án Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (CIT) về hai nội dung này đối với các doanh nghiệp Việt Nam là hoàn toàn không khả thi.
 
(Box về phương pháp quy về 0 và thuế suất toàn quốc

- Phương pháp quy về 0 là phương pháp tính biên độ phá giá dựa trên việc quy các giao dịch bán hàng có biên độ phá giá âm về bằng 0, do đó không cho phép tính toánbù trừ giữa những giao dịch âm và giao dịch dương. Ví dụ: trong 3 giao dịch bán sản phẩm X của công ty A.
    Giao dịch 1 Giao dịch 2 Giao dịch 3
Giá thông thường 10 15 20
Giá xuất khẩu 5 20 20
Áp dụng phương pháp bù trừ thông thường Chênh lệch -5 5 0
Biên độ (-5) + 5 + 0 = 0
Áp dụngphương pháp quy về 0 Chênh lệch 0 5 0
Biên độ 0 + 5 + 0 = 5

- Thuế suất toàn quốc: Bộ Thương mại Hoa Kỳ giữ quan điểm rằng Việt Nam là một nền kinh tế phi thị trường chịu sự kiểm soát của Chính phủ, dođó, tất cả các doanh nghiệp ở Việt Nam sẽ tự động bị coi là một thực thểmà mọi hoạt động kinh doanh và chi phí đều chịu sự kiểm soát của Chính phủ, ngoại trừ những doanh nghiệp có thể chứng minh được với DOC về sự độc lập của mình đối với Chính phủ.
Bị đơn Thuế
Bị đơn bắt buộc Hợp tác Thuế suất riêng
Không hợp tác Thuế suất toàn quốc AFA
Bị đơn không bắt buộc Nộp đơn + chứng minh độc lập Thuế suất riêng rẽ - Bình quân gia quyền thuế suất riêng
Nộp đơn + không chứng minh sự độc lâp Thuế suất toàn quốc AFA
Không nộp đơn Thuế suất toàn quốc AFA
 
Trên thực tế, phương pháp quy về 0 được Hoa Kỳ áp dụng trong rất nhiều cuộc điều tra ban đầu cũng như điều tra rà soát chống phá giá đối với hàng hóa nhập khẩu từ nhiều quốc gia khác như Trung Quốc, Thái Lan, Mê-xi-cô, E-cu-a-do, Braxin, Nhật Bản và EU. Thuế suất toàn quốc cũng được DOC áp dụng trong các cuộc điều tra đối với hàng hóanhập khẩu từ Trung Quốc – một quốc gia cũng bị coi là nền kinh tế phi thị trường như Việt Nam. Doanh nghiệp xuất khẩu ở các quốc gia này đều đã phải thuyết phục Chính phủ sử dụng tới Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO để buộc Hoa Kỳ phải từ bỏ việc áp dụng phương pháp quy về 0. Cũng như vậy, chỉ có sử dụng cơ chế của WTO này, Việt Nam mới có được kết luận của Ban hội thẩm của WTO về sự vi phạm của Hoa Kỳ đối với các cam kết WTO khi áp dụng phương pháp quy về 0 và thuế suất toàn quốc trong rà soát lệnh thuế chống phá giá đối với mặt hàng tôm đông lạnh (DS404 và DS429).
 
Cơ chế Tòa án nước nhập khẩu có thể không mang lại một giải pháp hiệu quả và triệt để

Bên cạnh những trường hợp đối tượng tranh chấp là các quy định, thủ tục mà pháp luật cho phép, trong những trường hợp tranh chấp khác về biện pháp phòng vệ thương mại, việc sử dụng cơ chế giải quyết thông qua Tòa án nước nhập khẩu cũng được cho là không mang lại hiệu quả.

Điều này xuất phát từ hai nguyên nhân chính như sau:

Thứ nhất, hệ thống tư pháp của nước nhập khẩu còn tồn tại những hiếm khuyết về mặt trình độ và kinh nghiệm để giải quyết các vụ việc mang nặng tính kỹ thuật như điều tra chống phá giá, trợ cấp hay tự vệ. Điều này đặc biệt đúng đối với các nước đang phát triển hoặc các nước nơi chưa tách biệt được rõ về thẩm quyền và ảnh hưởng giữa các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp.  Nói cách khác, ở những nước này, phán quyết của tòa án về một biện pháp hành chính của cơ quan hành chính có thể sẽ không khách quan.

Trên thực tế, đây là lý do cơ bản giải thích tại sao hầu hết các khiếu nại về các vụ kiện tự vệ được đệ trình lên Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO là nhắm vào các nước đang phát triển bao gồm Indonesia, Ukraina, Achentina, Thổ Nhĩ Kỳ, Chile, Ecuador, Hàn Quốc và Cộng hòa Dominican. Đáng chú ý gần đất nhất chính là khiếu kiện của Đài Loan đối với biện pháp tự vệ của Indonesia áp dụng cho các sản phẩm sắt hoặc thép. Mặc dù vụ kiện mới trong giai đoạn tham vấn những đây vẫn là một diễn biến rất đáng theo dõi bởi các sản phẩm sắt thép của Việt Nam cũng đangthuộc phạm vi áp dụng biện pháp tự vệ của Indonesia.

Thứ hai, cơ chế khiếu kiện tại Tòa án nước nhập khẩu trong nhiều trường hợp không thể đem lại một giải pháp triệt để. Các vụ việcmà Hoa Kỳ đồng thời điều tra cả chống phá giá và chống trợ cấp đối với cùng một nền kinh tế phi thị trường chính là một ví dụ minh hoạ điển hình. Khi áp dụng phương pháp nền kinh tế phi thị trường để điều tra phá giá, Bộ thương mại Hoa Kỳ đã “bỏ qua” (không tính đến) giá bán thực tế tại thị trường nội địa mà thay thế bằng giá bán tại một quốc gia khác. Bằng cách này, DOC đã loại bỏ các tác động của trợ cấp của Chính phủ nước nhập khẩu đối với giá bán của các yếu tố sản xuất khi áp dụng biện pháp chống bán phá giá.Như vậy, hàng hóa nếu được trợ cấp cũng đã bị “trừng phạt” bằng thuế chống bán phá giá rồi. Nếu vừa áp dụng biện pháp chống bán phá giá, vừa áp dụng biện pháp chống trợ cấp thì vô hình chung dẫn đến tình huống đánh thuế hai lần đối với cùng một “tội”.

Phản ứng lại cách làm này của DOC, Trung Quốc đã đồng thời khiếu kiện vấn đề này cả ở Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO và Tòa án Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (Tòa án nội địa) và ở cả hai “trận chiến” này Trung Quốc đều có được những kết luận có lợi. Tuy nhiên, nếu như ở cơ chế khiếu kiện theo thủ tục tư pháp, các doanh nghiệp Trung Quốc tốt nhất cũng chỉ đạt được một lệnh yêu cầu từ Tòa án buộc Bộ Thương mại Hoa Kỳ phải xem xét lại quyết định của mình trong vụ việc cụ thể liên quan, thì ở cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, Chính phủ Hoa Kỳ buộc phải thay đổi quy định luật pháp để đảm bảo việc tính thuế hai lần không diễn ra. Rất nhanh sau khi phán quyết của Cơ quan phúc thẩm được thông qua, Hoa Kỳ đã ban hành Đạo luật 112‑99 về cơ chế loại bỏ việc tính thuế hai lần.
 
WTO: Cơ chế giải quyết tranh chấp đáng tin cậy

Được xây dựng với mục tiêu tạo ra mộtsự đảm bảo và khả năngdự đoán trước được cho hệ thống thương mại đa phương, Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO trong thực tiễn hoạt động đã sử dụng các án lệ (phán quyết giải quyết tranh chấp trong các vụ việc tương tự trước đó) như một nguồn luật bổ trợ cho các Hiệp định của WTO và làm cơ sở để giải thích các thuật ngữ, quy định trong các Hiệp định này.

Bằng cách này, rất nhiều nội dung hoặc quy định chưa rõ ràng trong các Hiệp định của WTO đã được làm rõ hoặc giải thích một cách cẩn trọng, tạo cơ sở để các Ban hội thẩm sau này dựa vào để xử lý các vụ kiện tương tự, đồng thờigiúp các quốc gia thành viên đánh giá tính phù hợp của các biện pháp thương mại do mình hoặc các thành viên khác áp dụng đối với các cam kết tại WTO. Việc sử dụng các án lệ cũng tạo ra một sự thống nhất xuyên suốt về mặt quan điểm, nội dung trong các vụ việc được giải quyết bởi Cơ quan này.

Trên thực tế, chính sự thống nhất trong cách giải thích pháp luật WTO của Cơ quan giải quyết tranh chấp WTO đã khuyến khích các quốc gia thành viên sử dụngCơ chế này cho những tranh chấp của mình trong tất cả các lĩnh vực của thương mại quốc tế, trong đó có tranh chấp về phòng vệ thương mại. Ví dụ, “phương pháp quy về 0” đã được xem xét trong không dưới 20 vụ kiện tại WTO được khởi xướng bởi những quốc gia khác nhau và tại những thời điểm khác nhau nhưng cho tới nay chưa có một phán quyết nào kết luận phương pháp này là phù hợp với quy định của WTO. Khái niệm “cơ quan công” cũng được xem xét không dưới 2 lần bởi Cơ quan phúc thẩm WTO trong các vụ kiện giữa Trung Quốc và Hoa Kỳ và ở cả hai vụ kiện, Hoa Kỳ đều bị kết luận là đã vi phạm Hiệp định về Trợ cấp và các biện pháp đối kháng của WTO liên quan đến cách thức nước này xác định sự tồn tại và tính toán biên độ trợ cấp của những doanh nghiệp có vốn của nhà nước trong các cuộc điều tra chống trợ cấp đối với hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc.

Mặc dù Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO có những ưu điểm nổi bật để giải quyết triệt để rất nhiều tranh chấp trong phòng vệ thương mại quốc tế, Chính phủ và doanh nghiệp nhiều quốc gia vẫn còn nhiều lưỡng lự và có những quan ngại riêng đối với việc sử dụng cơ chế này, ngay cả khi xác định rõ đó là cơ chế duy nhất có thể giải quyết được tranh chấp cho họ.

Những quan ngại này tập trung chủ yếu vào vấn đề thực thi phán quyết. Nhiều ý kiến cho rằng việc khiếu kiện ra WTO và đạt được một phán quyết có lợi cũng không mang lại nhiều ý nghĩa nếu nước vi phạm không thực thi hoặc thực thi không đầy đủ phán quyết của WTO. Quan ngại này hoàn toàn có cơ sở trên thực tế. Cho tới nay, đã có 5 vụ kiện mà trong đó các quốc gia vi phạm đã bị WTO chính thức kết luận là không thực thi phán quyết và 7 vụ kiện trong đó bên nguyên đơn phải tiến hành thực hiện các biện pháp trả đũa dưới hình thức đình chỉ một số cam kết của họ  tại WTO đối với các quốc gia vi phạm. Lý do không thực thi trong nhiều trường hợp liên quan tới các vướng mắc trong pháp luật nước vi phạm về thực thi hoặc các vấn đề có tầm quan trọng về mặt chính trị trong nội bộ các nước vi phạm.

Tuy nhiên, 12 vụ việc nêu trên trong so sánh với 101 vụ kiện đã đạt được thực thi, thì bức tranh tổng thể về vấn đề thực thi tại WTO không thật sư ảm đạm như vậy. Thực tiễn cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO vẫn cho thấy tỷ lệ thực thi phán quyết khá cao.

Hơn nữa, trên thực tế các quốc gia trong WTO có nhiều động lực/sức ép để thực thi phán quyết hơn là không thực thi. Việc không thực thi không chỉ khiến quốc gia vi phạm đối mặt với nguy cơ bị trả đũa mà cả những tác động tiêu cực đối với uy tín của chính quốc gia đó cũng như làm gia tăng khả năng không được thực thi trong các vụ kiện mà quốc gia này làm nguyên đơn. Việc không thực thi cũng gián tiếp ảnh hưởng đến độ tin cậy và tính chính đáng của cả Cơ chế giải quyết tranh chấp – vốn là mục tiêu mà các quốc gia thành viên hướng tới khi xây dựng và phát triển cơ chế này, từ đó buộc các quốc gia thành viên có những suy tính cẩn trọng trong vấn đề này.

Ngoài ra, có một thực tế là vấn đềthực thi xét cho cùng là vấn đề của mọi cơ chế giải quyết tranh chấp. Chính vì vậy, trong khi vấn đề về khả năng phán quyết có được thực thi hay không là một yếu tố cần xem xét, đây không phải là yếu tố quyết định đối với quốc gia thành viên khi cân nhắc lựa chọn các cơ chế giải quyết tranh chấp trong thương mại quốc tế nói chung và phòng vệ thương mại nói riêng, đặc biệt là trong những trường hợp Cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO là cơ chế duy nhất khả thi và hiệu quả.
Nguồn: Trung tâm WTO - VCCI
Quảng cáo sản phẩm