Các sản phẩm năng lượng tái tạo – mục tiêu mới của các vụ kiện phòng vệ thương mại

12/03/2015 12:00 - 5540 lượt xem

Tổng quát các biện pháp Phòng vệ thương mại (PVTM) đối với các sản phẩm năng lượng tái tạo (renewable energy products)[1]

Kể từ sau Cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008, các quốc gia trên thế giới có xu hướng ngày càng tích cực hơn trong việc áp dụng các biện pháp PVTM[2] nhằm bảo hộ ngành công nghiệp trong nước và sớm phục hồi được nền kinh tế. Theo số liệu thống kê, các biện pháp chống bán phá giá (AD) và chống trợ cấp (CVD) chiếm tới gần 40% trong tổng số các biện pháp bảo hộ được áp dụng. Nếu như trước đây, việc áp dụng các biện pháp PVTM thường giới hạn bởi một số quốc gia/thị trường truyền thống như Hoa Kỳ, Liên minh Châu Âu (EU), Canada và Úc; thì hiện nay, các biện pháp này ngày càng được áp dụng rộng rãi hơn bởi các quốc gia không truyền thống khác, đặc biệt là các nước đang phát triển, như Trung Quốc, Ấn Độ…

Việc áp dụng các biện pháp PVTM có thể giúp bảo hộ ngành công nghiệp trong nước, tuy nhiên, đôi khi lại mâu thuẫn với các mục tiêu phát triển xã hội khác. Ví dụ, việc áp dụng biện pháp PVTM đối với các sản phẩm năng lượng tái tạo làm phát sinh xung đột giữa mục tiêu kiểm soát lượng khí thải nhà kính và mục tiêu công bằng trong thương mại quốc tế. Ở hầu hết các quốc gia, nhằm thực hiện các chính sách xanh hướng tới khuyến khích sử dụng năng lượng tái tạo thay thế cho năng lượng từ dầu thô, Chính phủ đều cung cấp các trợ cấp nhất định cho ngành năng lượng tái tạo. Điều này dẫn tới việc các sản phẩm thuộc ngành này khi xuất khẩu có nguy cơ cao phải đối mặt với các vụ kiện chống trợ cấp. Trong khi đó, việc tăng cường sử dụng các biện pháp PVTM đối với sản phẩm năng lượng tái tạo nhập khẩu không chỉ gây hạn chế thương mại mà còn ngăn cản người tiêu dùng và ngành công nghiệp nội địa tiếp cận với hàng hóa và dịch vụ có giá cạnh tranh nhằm tăng cường sử dụng năng lượng sạch để bảo vệ môi trường.

Tính từ năm 2009 đến 2015, đã có 41 vụ việc khởi xướng điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với các sản phẩm năng lượng tái tạo (16 vụ việc với nhiên liệu sinh học; 18 vụ việc với các sản phẩm năng lượng mặt trời và 7 vụ việc với các sản phẩm năng lượng gió). Trong đó, các nước/thị trường tiến hành các vụ điều tra với sản phẩm năng lượng tái tạo nhiều nhất là Liên minh Châu Âu, Hoa Kỳ, Trung Quốc, Ấn Độ, Peru và Úc. Các nước/thị trường xuất khẩu bị điều tra chủ yếu là Argentina, Canada, Trung Quốc, Liên minh Châu Âu, Indonesia, Hàn Quốc, Malaysia, Singapore, Đài Loan, Hoa Kỳ và Việt Nam. Vào năm 2012, Việt Nam đã bị Hoa Kỳ kiện chống bán phá giá với sản phẩm tháp gió (wind tower) với mức thuế cuối cùng áp dụng tương đối cao là 51,50% - 58,49%.

Tác động của các biện pháp PVTM với ngành năng lượng tái tạo

Tác động chung của các biện pháp PVTM rất đa dạng, bao gồm cả tác động trực tiếp và tác động gián tiếp. Tác động trực tiếp rõ rệt nhất là làm giảm lượng nhập khẩu thông qua việc tăng thuế nhập khẩu dẫn tới tăng giá bán sản phẩm bị điều tra. Bên cạnh ảnh hưởng trực tiếp đến kim ngạch xuất nhập khẩu, các biện pháp PVTM còn gián tiếp tác động: (i) làm suy giảm thương mại, cụ thể là sụt giảm trong thương mại với hàng hóa bị điều tra; (ii) làm chuyển hướng thương mại, cụ thể là sự gia tăng lượng hàng nhập khẩu tương tự từ nước thứ ba không thuộc đối tượng bị điều tra, áp dụng biện pháp PVTM; (iii) gây ra tác động với ngành công nghiệp hạ nguồn[3]: nghĩa cụm từ này? việc đánh thuế đối với hàng hóa nhập khẩu có thể gây tác động xấu tới các ngành công nghiệp mà hàng hóa này là đầu vào sản xuất chính; (iv) gây tâm lý e ngại cho các đối tác khi quyết định xuất khẩu hàng hóa vào thị trường thường xuyên áp dụng các biện pháp PVTM, đặc biệt là các biện pháp chống bán phá giá;(v) gây ra phản cạnh tranh do có thể dẫn tới hành vi thông đồng giữa các công ty và làm sụt giảm thương mại; (vi) gây ảnh hưởng tới đầu tư trực tiếp nước ngoài, cụ thể là các nhà xuất khẩu nhằm tránh việc bị áp thuế AD/CVD có thể chuyển hướng đầu tư (xây dựng nhà xưởng,…) sang các nước không bị áp thuế; (vii) gây ra hiệu ứng trả đũa: thực tiễn cho thấy các nước trước đây thường bị điều tra PVTM thì nay lại trở thành các nước thường xuyên tích cực áp dụng các biện pháp PVTM.

Tuy có rất nhiều các nghiên cứu khác nhau về tác động kinh tế nói chung của các biện pháp PVTM, nhưng lại có rất ít nghiên cứu đánh giá tác động riêng cụ thể các biện pháp này với ngành năng lượng tái tạo. Năm 2013, Ủy ban Quốc gia về Thương mại của Thụy Điển đã có nghiên cứu đánh giá về tác động của các vụ việc điều tra AD/CVD do EU tiến hành, trong đó có nhấn mạnh đến các biện pháp gần đây EU áp dụng với các sản phẩm về môi trường (trong đó bao gồm sản phẩm năng lượng tái tạo). Ngoài ra, cũng có một vài nghiên cứu khác về tác động của các biện pháp AD/CVD với sản phẩm năng lượng tái tạo, cũng như các khuyến nghị về việc sử dụng các biện pháp này tốt hơn, như nghiên cứu của Jonas Kasteng 2013[4], nghiên cứu của Simon Lester và Watson K. William 2013[5],…

Tổng hợp từ tất cả các nghiên cứu trên, biện pháp PVTM có thể có các tác động tiêu cực tới ngành năng lượng tái tạo thể hiện ở những khía cạnh sau: (1) làm tăng giá các sản phẩm năng lượng tái tạo dẫn tới làm hạn chế khả năng tiếp cận sản phẩm của người tiêu dùng và ngành công nghiệp nội địa; (2) biện pháp PVTM có thể làm tăng giá năng lượng điện tái tạo, từ đó làm giảm khả năng cạnh tranh của năng lượng này so với nguồn nhiên liệu hóa thạch khác, từ đó gây tổn hại tới môi trường; (3) gây ảnh hưởng tới ngành công nghiệp hạ nguồn; (4) có khả năng dẫn tới hành vi trả đũa của các nước thường xuyên là đối tượng bị điều tra.

Mới đây, Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNCTAD) đã tiến hành khảo sát chi tiết về tác động cụ thể của biện pháp PVTM với ngành năng lượng tái tạo trong 5 năm từ khi bắt đầu Cuộc khủng hoảng kinh tế 2008 đến đầu năm 2014.[6]

UNCTAD cho rằng, việc áp dụng các biện pháp PVTM làm nâng mức thuế hiện tại áp dụng cho các sản phẩm năng lượng tái tạo lên đáng kể (mức thuế trung bình hiện tại tương đối thấp: gần 0% với các sản phẩm năng lượng mặt trời, và 2,5-8% với các sản phẩm năng lượng gió). Cũng theo báo cáo này, các biện pháp AD/CVD áp dụng đối với ngành năng lượng tái tạo đã ảnh hưởng tới trung bình khoảng 32 tỷ USD kim ngạch thương mại các sản phẩm này mỗi năm, ước tính mỗi năm làm giảm 14 tỷ USD kim ngạch thương mại (tương đương với khoảng 4% tổng kim ngạch thương mại toàn cầu của các sản phẩm năng lượng tái tạo). Trong đó, 70% tổng kim ngạch thương mại sụt giảm (tương đương khoảng 10 tỷ USD) liên quan đến các sản phẩm năng lượng mặt trời.

Bảng 1: Kim ngạch thương mại ước tính bị sụt giảm do biện pháp AD/CVD gây ra với ngành năng lượng tái tạo, giai đoạn 2008-2014

STT	Nước khởi kiện	Nước bị kiện	Sản phẩm bị kiện	Kim ngạch thương mại trung bình (triệu USD)	Thuế AD (%)	Thuế CVD (%)	Tổng thuế	Kim ngạch thương mại sụt giảm (ước tính) (triệu USD)
1	Úc	Hoa Kỳ	Nhiên liệu sinh học (2011)	9	40 (est.)	55 (est.)	95	9
2	Úc	Trung Quốc	Tháp gió (2013)	433	16,2	N/A	16,2	70
3	Úc	Hàn Quốc	Tháp gió (2013)	13	12,1	N/A	12,1	2
4	Trung Quốc	Hoa Kỳ	Quang điện tin thể silicon (2014)	785	57,0	2,1	59,1	464
5	Trung Quốc	Hàn Quốc	Quang điện tin thể silicon (2014)	677	12,3	N/A	12,3	83
6	Trung Quốc	Hoa Kỳ	Quang điện tin thể silicon (2014)	682	P	P	59,4 (est.)	406
7	EU	Hoa Kỳ	Nhiên liệu sinh học (2009)	4572	19,3	36,0	55,3	2528
8	EU	Canada	Nhiên liệu sinh học (2011)	797	19,3	36,0	55,3	441
9	EU	Singapore	Nhiên liệu sinh học (2011)	684	0	0	0	0
10	EU	Trung Quốc	Sợi thủy tinh (2011)	171	13,8	N/A	13,8	24
11	EU	Trung Quốc	Vải dệt và sợi đan thủy tinh (2012)	67	0	0	0	0
12	EU	Hoa Kỳ	Bioethanol (2013)	1025	9,5	N/A	9,5	97
13	EU	Argentina	Biodiesel (2013)	1410	24,6	N/A	24,6	347
14	EU	Indonesia	Biodiesel (2013)	868	18,9	N/A	18,9	164
15	EU	Trung Quốc	Tinh thể quang điện silicon và các thành phần chủ chốt (2013)	14670	47,7	11,5	29,6	4342
16	EU	Trung Quốc	Kính năng lượng mặt trời (2013)	146	42,1	P	42,1	61
17	Ấn Độ	Malaysia	Pin năng lượng mặt trời (est. 2014)	73	P	N/A	Est. 26,6	19
18	Ấn Độ	Trung Quốc	Pin năng lượng mặt trời (est. 2014)	253	P	N/A	Est. 26,6	66
19	Ấn Độ	Đài Loan	Pin năng lượng mặt trời (est. 2014)	94	P	N/A	Est. 26,6	25
20	Ấn Độ	Hoa Kỳ	Pin năng lượng mặt trời (est. 2014)	82	P	N/A	Est. 26,6	21
21	Peru	Hoa Kỳ	Biodiesel (2010)	40	26,0	22,0	48,0	19
22	Hoa Kỳ	Trung Quốc	Pin tinh thể quang điện và mô-đun (2012)	1882	24,5	15,2	39,7	747
23	Hoa Kỳ	Trung Quốc	Tháp gió (2012)	278	70,6	28,3	98,9	275
24	Hoa Kỳ	Việt Nam	Tháp gió (2012)	78	58,5	N/A	58,5	46
23	Hoa Kỳ	Trung Quốc	Pin tinh thể quang điện và mô-đun (est. 2014)	1882	P	P	Est.165,0	3106
23	Hoa Kỳ	Trung Quốc	Pin tinh thể quang điện và mô-đun (est. 2014)	293	P	P	Est. 75,7	222
Tổng kim ngạch thương mại				31965				13584

Nguồn: Tổng hợp và thống kê của UNCTAD trong Báo cáo “Trade Remedies: Targeting the Renewable Energy Sector”, UNCTAD, tháng 4 năm 2014.

(Ghi chú: P: vụ việc đang trong giai đoạn điều tra ra kết luận sơ bộ;

Est.: số liệu ước tính)

Một số biện pháp AD/CVD đối với các sản phẩm năng lượng tái tạo đã được đưa ra giải quyết tranh chấp tại WTO. Trong số 06 vụ việc giải quyết tranh chấp tại WTO trong suốt giai đoạn từ 2008 đến nay, chỉ có 01 vụ việc giải quyết tranh chấp đã có kết luận cuối cùng của Cơ quan phúc thẩm (vụ việc DS412 – Nhật Bản kiện Canada về một số biện pháp áp dụng với ngành sản xuất năng lượng tái tạo; theo đó Cơ quan phúc thẩm đã bác bỏ hầu hết các kết luận của Ban Hội thẩm cho rằng Canada vi phạm điều khoản của Hiệp định GATT và TRIMS); 01 vụ việc đang được tiếp tục khiếu kiện ra Cơ quan Phúc thẩm (vụ việc DS437 – Trung Quốc kiện Hoa Kỳ về các biện pháp chống bán phá giá với một số sản phẩm nhập khẩu từ Trung Quốc); 02 vụ việc đã thành lập Ban Hội thẩm nhưng chưa có kết luận cuối cùng của Ban Hội thẩm (vụ việc DS456 – Hoa Kỳ kiện Ấn Độ về một số biện pháp liên quan đến pin và mô-đun năng lượng mặt trời, và vụ DS473 – Argentina kiện EU về các biện pháp chống bán phá giá với nhiên liệu sinh học nhập khẩu từ Argentina); 02 vụ việc chưa thành lập Ban Hội thẩm (vụ việc DS443 – Argentina kiện EU về một số biện pháp với nhiên liệu sinh học nhập khẩu, và vụ việc DS452 – Trung Quốc kiện EU về một số biện pháp ảnh hưởng tới ngành sản xuất năng lượng tái tạo).

Một số giải pháp giảm sự tác động của biện pháp PVTM với ngành năng lượng tái tạo

Trước tác động mạnh mẽ tới của các biện pháp PVTM tới các sản phẩm ngành năng lượng tái tạo, một số giải pháp để hạn chế áp dụng các biện pháp AD/CVD đối với các sản phẩm năng lượng tái tạo, nhằm mục tiêu vừa đảm bảo thương mại quốc tế công bằng vừa đạt được các mục tiêu bảo vệ môi trường và phát triển bền vững đã được xây dựng như sau:

(1) Nguyên tắc thuế thấp hơn (lesser duty rule): các biện pháp PVTM có thể được hạn chế bằng cách sử dụng nguyên tắc thuế thấp hơn. Theo quy định của EU, thuế chỉ được áp dụng nhằm mục đích đủ để loại trừ thiệt hại với ngành công nghiệp nội địa; tức là, mức thuế áp dụng không được cao hơn biên độ phá giá hoặc biên độ trợ cấp, hoặc biên độ thiệt hại, tùy theo biên độ nào thấp hơn.

(2) Giới hạn thời gian: Việc quy định giới hạn thời gian áp dụng với các biện pháp PVTM với sản phẩm năng lượng tái tạo có thể làm giảm bớt thời hạn áp dụng và giảm bớt tác động của biện pháp PVTM với sản phẩm năng lượng tái tạo (thông thường biện pháp AD/CVD được áp dụng trong vòng 5 năm, có thể tiếp tục được gia hạn sau khi tiến hành “rà soát hoàng hôn”).

(3) Giới hạn phạm vi: có thể giới hạn áp dụng biện pháp PVTM chỉ với một số sản phẩm hoặc với một giá trị nhập khẩu nhất định.

(4) Đánh giá lợi ích cộng đồng: nếu việc đánh giá lợi ích cộng đồng (public interest test) là quy định bắt buộc sẽ khiến các chính phủ cân nhắc đánh giá tác động của biện pháp PTVM với môi trường trước khi áp dụng.

(5) Điều khoản thỏa thuận tạm thời (temporary peace clause): một điều khoản thoản thuận tạm thời có thể hạn chế việc sử dụng AD/CVD bằng cách kêu gọi không sử dụng biện pháp PVTM trong một số trường hợp nhất định và bằng cách liệt kê các trợ cấp môi trường (environmental susbsidies) thuộc diện trợ cấp không bị khiếu kiện (non-actionable subsidies).

Theo quan điểm của UNCTAD, trong số các giải pháp trên, nguyên tắc thuế thấp hơn và giới hạn thời gian áp dụng ngắn hơn là khả thi nhất. Các giải pháp còn lại cũng có thể được xem xét nhằm giảm sự tác động của biện pháp PVTM tới hoạt động thương mại của các sản phẩm năng lượng tái tạo.

Hiện nay, mặc dù việc sản xuất, ứng dụng năng lượng tái tạo ở Việt Nam chưa phổ biến rộng rãi, Việt Nam cũng còn rất hạn chế trong việc sản xuất các sản phẩm năng lượng tái tạo xuất khẩu, nhưng Việt Nam được đánh giá là có tiềm năng rất lớn với nguồn năng lượng tái tạo được phân bổ rộng khắp trên toàn quốc. Việt Nam cần tiếp tục theo dõi, chuẩn bị cho khả năng có thể bị khiếu kiện với các sản phẩm năng lượng tái tạo xuất khẩu trong tương lai.

[1] Cơ quan năng lượng quốc tế IEA định nghĩa năng lượng tái tạo (renewable energy) là năng lượng có nguồn gốc từ các quy trình diễn biến liên tục trong tự nhiên. Năng lượng tái tạo có nhiều dạng khác nhau, có thể có nguồn gốc trực tiếp hoặc gián tiếp từ năng lượng mặt trời, gió, mưa, thủy triều, và địa nhiệt…

[2] Các biện pháp PVTM được nhắc tới trong bài viết này chỉ gồm biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp.

[3] Ngành công nghiệp hạ nguồn là các ngành công nghiệp có đầu vào sản xuất (input) sử dụng sản phẩm đầu ra (output) của ngành năng lượng tái tạo.

[4] Xem thêm tại: Jonas Kasteng, 2013, Trade Remedies on Clean Energy: A new trend in need of multilateral initiatives, Think piece for the E15 Expert Group of Clean Energy.

[5] Xem thêm tại: Simon Lester và Watson K. William, 2013, Free Trade in Environmental goods: the trade remedy problem.

[6] Báo cáo “Trade Remedies: Targeting the Renewable Energy Sector”, UNCTAD, tháng 4 năm 2014.

Nguồn: Cục Quản lý cạnh tranh