Ngày 19 tháng 12 năm 2015, tại Hội nghị bộ trưởng lần thứ 10 tổ chức tại Nairobi - Kenya, 162 thành viên Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) đã đạt được thỏa thuận về vấn đề loại bỏ trợ cấp nông sản xuất khẩu. Thỏa thuận này được các quốc gia thành viên coi là một đột phá lớn của WTO đối với lĩnh vực nông nghiệp. Để đạt được thỏa thuận này, các thành viên của WTO đã trải qua một thời gian dài đàm phán. Tại sao việc WTO đạt được thỏa thuận về trợ cấp xuất khẩu đối với nông sản lại có ý nghĩa lớn đối với các quốc gia như vậy? Sự kiện quan trọng này sẽ là cơ hội để nhìn lại toàn diện về vấn đề trợ cấp nông sản xuất khẩu theo các thỏa thuận của WTO.

1. Trợ cấp xuất khẩu đối với nông sản theo Hiệp định Nông nghiệp của WTO

Về mặt khái niệm, từ điển Oxford dành cho giới kinh doanh định nghĩa trợ cấp là khoản tiền do nhà nước cấp cho các nhà sản xuất một số hàng hóa nhất định để giúp họ có thể bán các hàng hóa đó cho dân chúng với giá thấp, để cạnh tranh với các nhà sản xuất nước ngoài, để tránh hàng tồn đọng thừa ế và tránh tạo ra thất nghiệp,... Nhìn chung, trợ cấp gây bóp méo thương mại quốc tế và không phổ biến nhưng đôi khi vẫn được các chính phủ sử dụng để giúp tạo dựng một ngành sản xuất mới trong nước. Với định nghĩa đó, vấn đề trợ cấp xuất khẩu được hiểu là việc trợ cấp dựa trên kết quả xuất khẩu, nhằm tăng lượng xuất khẩu.

Với mục tiêu cao nhất là tự do hóa thương mại, về cơ bản, các Hiệp định WTO quy định cấm trợ cấp xuất khẩu. Trong khuôn khổ thương mại đa phương của WTO, vấn đề về cắt giảm và loại bỏ các trợ cấp được quy định tại 2 Hiệp định:
- Đối với hàng hóa phi nông nghiệp: Hiệp định WTO về trợ cấp và các biện pháp đối kháng (Hiệp định SCM)
- Đối với hàng hóa nông nghiệp: Hiệp định nông nghiệp của WTO (Hiệp đinh AA). Các quy định về trợ cấp xuất khẩu đối với nông sản tại Hiệp định AA được tóm tắt trong bảng sau:

So với Hiệp định SCM, quy định về trợ cấp xuất khẩu theo Hiệp định nông nghiệp ít hạn chế hơn. Nếu trợ cấp xuất khẩu đối với hàng hóa phi nông nghiệp quy định tại Hiệp định SCM được quy định là bị cấm, các trợ cấp xuất khẩu đối với nông sản được quy định có những trợ cấp xuất khẩu có thể cam kết cắt giảm và mức cắt giảm dựa trên mức cơ sở cũng không cao. Cụ thể, theo điểm (b) Điều 9.2 Hiệp định AA, mức cắt giảm vào cuối năm thứ 6 của giai đoạn thực hiện cắt giảm thì “chi tiêu ngân sách cho trợ cấp xuất khẩu và số lượng nông sản được hưởng trợ cấp không vượt quá 64% và 79% các mức tương ứng trong giai đoạn cơ sở 1986-1990. Đối với các nước đang phát triển, tỷ lệ phần trăm tương ứng là 76% và 86%”. Danh mục các trợ cấp xuất khẩu được cam kết cắt giảm quy định tại Điều 9.1 cũng tương đối phong phú:

(a) trợ cấp trực tiếp của chính phủ hoặc các cơ quan chính phủ, kể cả trợ cấp bằng hiện vật, cho một hãng, một ngành, cho các nhà sản xuất sản, phẩm nông nghiệp cho một hợp tác xã hoặc hiệp hội của các nhà sản xuất , hoặc cho một cơ quan tiếp thị, tuỳ thuộc vào việc thực hiện xuất khẩu;

(b) việc bán hoặc thanh lý xuất khẩu của chính phủ hoặc các cơ quan chính phủ dự trữ sản phẩm phi thương mại với giá thấp hơn giá so sánh của sản phẩm cùng loại trên thị trường nội địa;

(c) các khoản thanh toán xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp hoàn toàn do chính phủ thực hiện, dù có tính vào tài khoản công hay không, kể cả các khoản thanh toán lấy từ khoản thu thuế từ sản phẩm nông nghiệp có liên quan hoặc từ sản phẩm xuất khẩu được làm ra;

(d) trợ cấp nhằm giảm chi phí tiếp thị xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp (ngoài các trợ cấp dịch vụ xúc tiến xuất khẩu và dịch vụ tư vấn ), bao gồm chi phí vận chuyển, nâng phẩm cấp và các chi phí chế biến khác, và chi phí vận tải quốc tế và cước phí;

(e) phí vận tải nội địa và cước phí của các chuyến hàng xuất khẩu, do chính phủ cung cấp hoặc uỷ quyền, với điều kiện thuận lợi hơn so với các chuyến hàng nội địa;

(f) trợ cấp cho sản phẩm nông nghiệp tuỳ thuộc vào hình thành của sản phẩm xuất khẩu.

Trong số các trợ cấp này, Điều 9.4 còn quy định nới lỏng hơn với trợ cấp (d) và trợ cấp (e). Theo đó, các quốc gia thành viên sẽ không cần phải cam kết cắt giảm các trợ cấp này.

Các quy định về trợ cấp xuất khẩu đối với nông sản trong Hiệp định AA được xây dựng dựa trên việc nông sản là mặt hàng nhạy cảm, đặc biệt đối với các nước đang phát triển. Việc đưa ra các mức cam kết như trong Hiệp định AA nhằm tạo điều kiện để các nước đang phát triển nâng cao tính cạnh tranh về nông sản trên thị trường quốc tế. Tuy nhiên, sau một thời gian áp dụng, các mục tiêu đề ra của Hiệp định AA hầu như không đạt được. Thị phần hàng nông nghiệp của các nước đang phát triển không tăng lên đáng kể trong khi các trợ cấp xuất khẩu đối với nông sản thể hiện những tác động tiêu cực tới nhiều chủ thể kinh tế.

Dự đoán trước về việc cần đàm phán thêm về vấn đề nông nghiệp, Điều 20 của Hiệp định AA cũng đã quy định về sự cần thiết của việc ràng buộc các nước thành viên phải tiến hành vòng đàm phán mới về nông nghiệp tiếp theo Hiệp định này. Và thực tế là vấn đề nông nghiệp đã trở thành đề tài nóng hổi suốt nhiều năm tại WTO.

2. Các cuộc đàm phán về trợ cấp nông sản xuất khẩu trước 19/12/2015

* Hội nghị Bộ trưởng WTO tại Seattle (Hoa Kỳ) - Tháng 12/1999
Hội nghị Bộ trưởng tại Seattle là thời điểm sớm nhất các quốc gia ngồi lại với nhau để thảo luận về các quy định về nông nghiệp. Vấn đề cắt giảm trợ cấp xuất khẩu đối với hàng nông nghiệp được thảo luận khá căng thẳng. Trong khi một nhóm các quốc gia yêu cầu phải cắt giảm các trợ cấp nông nghiệp để đảm bảo hội nhập kinh tế, một nhóm khác lại cho rằng mặt hàng nông nghiệp có tính đặc thù, không thể cắt giảm hơn nữa các trợ cấp. Bế mạc Hội nghị Seattle, các bên không đạt được thỏa thuận về vấn đề nông nghiệp.

* Vòng đàm phán Doha
Vòng đàm phán Doha được bắt đầu từ Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 4 tại Doha, Quata vào tháng 11 năm 2001. Tuyên bố Doha nêu rõ 3 mục tiêu mà đàm phán nông nghiệp toàn diện cần phải đạt được, đó là: (i) cải thiện hơn nữa khả năng tiếp cận thị trường của nông sản xuất khẩu; (ii) giảm và tiến tới xóa bỏ tất cả các hình thức trợ cấp xuất khẩu nông sản; và (iii) cắt giảm đáng kể các hỗ trợ trong nước gây bóp méo thương mại . Đúng tinh thần của Tuyên bố Doha, các quốc gia thành viên đã liên tục tổ chức các buổi làm việc thảo luận để phát triển Hiệp định Nông nghiệp, tiến tới các quy định hiệu quả và phù hợp hơn. Tuy nhiên, mâu thuẫn lợi ích quá lớn của các quốc gia đối với mặt hàng nhạy cảm này dường như luôn đưa các hội nghị đi vào bế tắc, nhiều cuộc họp về vấn đề này vào năm 2003 còn bị hoãn lại.

Tuy nhiên, đàm phán nông nghiệp đã bắt đầu được khởi động lại khi phía EU và Hoa Kỳ thể hiện quan điểm linh hoạt hơn về vấn đề hỗ trợ và trợ cấp nông nghiệp. Ngày 16/7/2004, dự thảo đầu tiên của “July Package” đã được đưa lên bàn đàm phán, trong đó Phụ lục A là dự thảo sau cùng về Khuôn khổ đàm phán trong lĩnh vực nông nghiệp. Các cuộc đàm phán rất căng thẳng và gay cấn diễn ra sau đó đã gặt hái được thành công bước đầu với việc Đại hội đồng chính thức thông qua dự thảo lần thứ 3 của văn bản này dưới hình thức Quyết định vào ngày 1/8/2004. Đáng quan tâm nhất trong “July Package” chính là Khuôn khổ để xây dựng các nguyên tắc đàm phán/thể thức cam kết trong nông nghiệp (Framework for Establishing Modalities in Agriculture) tại Phụ lục A của Quyết định. Điểm nổi bật của Khuôn khổ này là:

- Lần đầu tiên, các nước thành viên nhất trí sẽ xóa bỏ tất cả các hình thức trợ cấp xuất khẩu nông sản vào một thời điểm cụ thể (vấn đề là thời điểm nào thì sẽ phụ thuộc vào đàm phán);
- Các nước thành viên nhất trí cắt giảm mạnh các biện pháp hỗ trợ trong nước gây bóp méo thương mại nông sản;
- Đạt được bước đột phá trong lĩnh vực thương mại về mặt hàng bông, mở ra cơ hội to lớn cho nông dân trồng bông ở Tây Phi và các nước đang phát triển khác

Bước ngoặt quan trọng này ghi dấu sự đóng góp và dẫn dắt của Nhóm 5 Bên quan tâm (Five Interested Parties -FIPs) gồm Hoa Kỳ, EU, Brazil, Ấn độ và Úc. Khuôn khổ này đã đưa ra những đặc trưng chủ yếu của các nguyên tắc đàm phán mà không đi quá sâu vào chi tiết, chẳng hạn như không chỉ ra công thức cắt giảm chính xác là như thế nào hay mức độ cắt giảm cụ thể phải thực hiện là bao nhiêu. Khuôn khổ này cũng nhấn mạnh về yêu cầu phải cân đối kết quả đàm phán nông nghiệp trong tổng thể đàm phán chung cũng như phải cân đối giữa các nội dung riêng trong đàm phán nông nghiệp.

Sau khi đã đạt được những thống nhất quan trọng vào năm 2004, vòng đàm phán lại đi vào những bế tắc mới để đưa ra những quy định chi tiết. Từ Hội nghị bộ trưởng lần thứ 6 tại Hồng Kông (2006), Hội nghị Geneva (2006), Hội nghị Postdam (2007), Hội nghị Geneva (2008), Kỳ họp tại Bali (2009), các quốc gia không đạt được những thỏa thuận cốt lõi cho việc cắt giảm trợ cấp xuất khẩu. Vào thời điểm này, các quốc gia bắt đầu chú ý hơn đến các hiệp định song phương và khu vực và cho rằng đây là con đường dễ dàng đạt được thỏa thuận về những vấn đế khó như nông nghiệp hơn là khuôn khổ đa phương tại WTO.

3. Tuyên bố Nairobi về trợ cấp nông sản xuất khẩu

Sau vòng đàm phán Doha, các quốc gia vẫn tiếp tục đấu tranh để đạt được thỏa thuận về xóa bỏ trợ cấp nông nghiệp nhưng không đi được đến thống nhất cuối cùng. Phải đến Hội nghị Bộ trưởng WTO lần thứ 10 tại Nairobi, các thành viên WTO mới xây dựng và thống nhất được gói Nairobi với nhiều thỏa thuận quan trọng, bao gồm cả thỏa thuận về cắt giảm trợ cấp nông nghiệp. Theo đó, các trợ cấp xuất khẩu nông nghiệp phải được cắt giảm ngay lập tức đối với các nước phát triển và trong 3 năm đối với các nước đang phát triển. Tuy nhiên, thời hạn này có thể được gia hạn đến 5 năm (đối với các nước phát triển) và 7 năm (đối với nước đang phát triển). Hội nghị Bộ trưởng thống nhất rằng các nước đang phát triển phải cắt giảm trong 8 năm các trợ cấp xuất khẩu tại điều 9.4 (về tiếp thị và chi phí vận chuyển nội địa).

Các thành viên của WTO bày tỏ sự ủng hộ và kỳ vọng rất lớn với những cam kết mới này. Tổng giám đốc WTO Roberto Azevedo đánh giá cao thỏa thuận dỡ bỏ trợ giá xuất khẩu nông sản, và coi đây là kết quả đáng kể nhất về lĩnh vực nông nghiệp trong lịch sử 20 năm thành lập và hoạt động của tổ chức này. Ông Vương Thụ Văn – Thứ trưởng Thương mại Trung Quốc cho rằng: “Đây là một thành công của lĩnh vực nông nghiệp và là thành công đối với các nước đang phát triển bởi nó sẽ giúp cải thiện thu nhập của người nông dân.” Ủy ban châu Âu cũng hoan nghênh và cho rằng thỏa thuận khiến thương mại toàn cầu trở nên công bằng hơn. Ủy viên thương mại Liên minh châu Âu (EU) Cecilia Malmstroem cho rằng đối với những người còn nghi ngại, thỏa thuận trên đã chứng minh vai trò và năng lực của WTO trong việc giải quyết các vấn đề.

4. Tác động của Tuyên bố Nairobi về trợ cấp nông sản xuất khẩu đối với nông nghiệp Việt Nam

Quyết tâm mạnh mẽ của các quốc gia trên thế giới đối với việc cắt giảm trợ cấp nông sản nhìn qua tưởng sẽ tác động tiêu cực đối với các nước đang phát triển - nơi mà kinh tế nông nghiệp vẫn là cốt lõi. Nhưng thực tế cho thấy, một nước đang phát triển như Việt Nam cần vui mừng với thỏa thuận về cắt giảm trợ cấp với nông sản xuất khẩu bởi lẽ mức trợ cấp của những nước phát triển như Hoa Kỳ, EU, Úc... dành cho nông nghiệp mới thực sự đáng kể. Các nước phát triển không chỉ có nền nông nghiệp tiên tiến mà còn được hưởng những chính sách trợ giá của Chính Phủ nhằm mở rộng thị phần xuất khẩu.

Nói đến vấn đề trợ cấp của Hoa Kỳ, các chuyên gia nông nghiệp thường nhắc đến câu chuyện về ngô của Mê-hi-cô. Mê-hi-cô, quê hương của ngô đã mở cửa biên giới cho các nhà xuất khẩu ngô của Mỹ sau khi hai nước ký hiệp định thương mại tự do Napta vào năm 1994. Chỉ sau 1 năm, sản lượng nhập khẩu ngô của Mỹ vào Mê-hi-cô đã tăng gấp đôi. Đến nay, một phần ba lượng ngô tại thị trường Mê-hi-cô là nhập khẩu từ Mỹ. Để có được kết quả này, Hoa Kỳ đã dành cho người trồng ngô hơn 10 tỷ đô la trợ cấp xuất khẩu mỗi năm để họ có thể bán ngô ở mức giá thấp hơn rất nhiều so với chi phí sản xuất. Ngô rẻ của Hoa Kỳ tràn ngập Mê-hi-cô và nông dân Mê-hi-cô không thể cạnh tranh nổi trên chính thị trường của mình. Hơn nữa, giá ngô của Mê-hi-cô cũng bị ép giá, mức giảm lên đến 70% kể từ khi nhập khẩu ngô từ Hoa Kỳ.

Thực tế cho thấy, trợ cấp nông sản xuất khẩu không những không đem lại lợi ích cho các nước đang phát triển, mà ngược lại, còn là rào cản khiển cho các nước đang phát triển khó có thể cạnh tranh với hàng nông sản của các nước phát triển. Đối với Tuyên bố Nairobi ngày 19 tháng 12 năm 2015 vừa qua, ông Nguyễn Hữu Dũng, nguyên phó chủ tịch VASEP cho rằng “thỏa thuận của WTO vừa rồi sẽ tạo ra sự công bằng hơn trên thế giới về thương mại nông sản và phần có lợi sẽ nghiêng về các nước đang phát triển” . Với cam kết mang tính lịch sử này, chắc chắn nông sản của các nước phát triển sẽ không thể giữ mức giá thấp như hiện nay, do vậy, hàng nông sản của các nước đang phát triển như Việt Nam sẽ gia tăng năng lực cạnh tranh, đẩy mạnh xuất khẩu.