Tác giả: Chad P. Bown - Khoa Kinh tế và Kinh doanh quốc tế - Đại học Bradeis
3/2007

Tóm tắt

Kể từ khi Tổ chức thương mại thế giới (WTO) ra đời năm 1995, các nước đang phát triển là những nước thường xuyên sử dụng biện pháp chống bán phá giá - một trong những chính sách trừng phạt thương mại của WTO. Tuy nhiên, rất ít người biết về mục đích thực sự của việc sử dụng biện pháp này ở các nước đang phát triển. Nghiên cứu này khai thác những số liệu mới nhất của 9 quốc gia đang phát triển mới sử dụng chống bán phá giá, kết hợp các số liệu về sản xuất của 28 ngành công nghiệp phân loại theo 3 chữ số trong hệ thống ISIC với các số liệu về điều tra chống bán phá giá, kết quả về hàng nhập khẩu phân loại theo mã 6 số trong hệ thống hài hoà HS. Chúng tôi sử dụng những dữ liệu tiêu biểu để đánh giá mô hình hai tầng trong quyết định ở cấp độ ngành về việc theo đuổi điều tra chống bán phá giá và quyết định của chính phủ về mức độ bảo hộ trước hàng hoá nhập khẩu bị bán phá giá. Chúng tôi cũng đưa ra bằng chứng cho thấy ngành sản xuất nội địa các quốc gia đang phát triển thành công trong việc bảo hộ sản xuất trong nước trước hàng nhập khẩu bị bán phá giá có những đặc điểm phù hợp với lý thuyết chính sách thương mại nội sinh và cũng phải đối mặt với các điều kiện thị trường thay đổi như quy định trong Hiệp định chống bán phá giá của WTO.

Giới thiệu

Hơn 40 nước thành viên của WTO hiện đang thường xuyên sử dụng biện pháp chống bán phá giá, trong đó các nước đang phát triển nằm trong số những nước mới sử dụng nhưng sử dụng thường xuyên nhất biện pháp này. Rất nhiều quốc gia đang phát triển khác cũng đã bắt đầu sử dụng chống bán phá giá để hạn chế nhập khẩu. Rất nhiều trong số đó cũng đã dỡ bỏ hầu hết các hình thức linh hoạt khác trong chính sách thương mại của mình và áp dụng các quy tắc của WTO, chấp nhận ràng buộc các mức thuế quan của mình. Mặc dù việc áp dụng chính sách chống bán phá giá đã được rất nhiều các quốc gia đang phát triển áp dụng nhưng vẫn chưa có nhiều nghiên cứu tìm hiểu các ngành nào ở các nước này hiện đang áp dụng chống bán phá giá và cách thức áp dụng như thế nào. Tài liệu này nghiên cứu những số liệu mới nhất từ nhiều quốc gia với mong muốn kiểm tra thực tế các yếu tố quyết định đến việc áp dụng chống bán phá giá của các ngành nội địa các nước đang phát triển.

Đối với bất cứ nền kinh tế nào, việc một quốc gia đang phát triển thông qua một luật chống bán phá giá đều có những tác động nhất định đối với việc hình thành chính sách thương mại quốc gia đó . Theo Hiệp định chống bán phá giá của WTO, tất cả các quốc gia thành viên áp dụng chính sách này đều phải thiết lập một thủ tục hành chính để đánh giá nhu cầu bảo hộ chống bán phá giá. Cũng theo quy định trong Hiệp định, trước khi chính phủ có thể áp dụng biện pháp hạn chế nhập khẩu thông qua chống bán phá giá, cơ quan hành chính của quốc gia đó cần thu thập các số liệu đầy đủ để khẳng định các điều kiện của thị trường và hành vi của các nhà xuất khẩu nước ngoài đáp ứng các tiêu chí pháp lý và kỹ thuật của WTO. Các ngành công nghiệp trong nước dựa trên luật chống bán giá và các ưu đãi kinh tế mà nó tạo ra để đat được mức độ bảo hộ mà họ mong muốn. Tuy nhiên, bởi vì chống bán phá giá đã trở thành công cụ bảo hộ hàng đầu của rất nhiều quốc gia thành viên, mức độ áp dụng công cụ này của các ngành trong nước đã trở thành một chỉ số quan trọng phản ánh mức độ bảo hộ nhập khẩu của các quốc gia đó.

Những quốc gia đang phát triển nào hiện đang áp dụng nhiều nhất biện pháp chống bán phá giá? Các cột bên phải của Bảng 1 đã cho thấy tần suất điều tra và áp dụng biện pháp chống bán phá giá của các quốc gia thành viên WTO từ khi tổ chức này ra đời năm 1995. Trong khi 4 quốc gia phát triển có “truyền thống” sử dụng chống bán phá giá là Mỹ, EU, Canada và Úc vẫn tiếp tục áp dụng thường xuyên biện pháp này trong khuôn khổ WTO. Tuy nhiên, các quốc gia này không còn là các quốc gia dẫn đầu sử dụng chống bán phá giá như một thập kỷ trước (1985-1994) theo chế độ GATT. Thay vào đó, nếu xét về mức độ thường xuyên của các vụ kiện đã khởi xướng và số lần áp dụng biện pháp chống bán phá giá, các nước đang phát triển như Argentina, Braxin, Colombia, Ấn Độ, Indonesia, Mexico, Peru, Thổ Nhỹ Kỳ và Venezuela đang trở thành “những quốc gia sử dụng tích cực” công cụ này. Các quốc gia nói trên cũng được chọn làm mẫu trong điều tra thực tế chính thức của chúng tôi. 9 quốc gia này đã chiếm tới 40% số vụ điều tra chống bán phá giá mới và 45% số biện pháp chống bán phá giá mới được áp dụng. Đây là một thay đổi đáng kể vì cách đây một thập niên, 4 quốc gia phát triển là Mỹ, EU, Canada và Úc chiếm tới gần 75% tổng số vụ điều tra chống bán phá giá.

Vấn đề đặt ra tiếp theo là những ngành công nghiệp nào của 9 quốc gia nói trên áp dụng biện pháp chống bán phá giá để bảo hộ sản xuất trong nước khỏi hàng nhập khẩu? Mặc dù, thép và hoá chất vẫn là những ngành theo đuổi và nhận được bảo hộ chống bán phá giá ở hầu như cả 9 quốc giá, nhưng nếu xem xét bảng 2, có thể nhận thấy hầu hết cả 28 ngành công nghiệp phân loại theo mã 3 chữ số trong hệ thống ISIC đang được nghiên cứu đều có áp dụng biện pháp này. Tuy nhiên,có sự khác biệt lớn giữa các quốc gia về các ngành cụ thể theo đuổi các vụ điều tra, và cũng có sự khác biệt lớn giữa các quốc gia và các ngành về quyết định và phạm vi áp dụng các biện pháp chống bán giá. Chúng tôi sử dụng phương pháp tiếp cận thực nghiệm để nghiên cứu sự khác biệt này và giải thích việc các ngành công nghiệp theo đuổi các vụ kiện chống bán phá giá ở các nước đang phát triển. Chúng tôi sử dụng các tiêu chí đã được quy định trong Hiệp định chống bán phá giá của WTO và lý thuyết chính sách kinh tế nội sinh trong nghiên cứu thực nghiệm của chúng tôi.

Những đặc điểm cơ bản trong số liệu của các ngành công nghiệp ở các nước đang phát triển có thể hiện những đặc điểm kinh tế chính trị cụ thể ảnh hưởng đến việc theo đuổi chống bán phá giá hay không? Bảng 3 tóm tắt các số liệu thông kê của các ngành công nghiệp được phân loại theo 3 con số ISIC năm 1994 . Chúng tôi đã so sánh các ngành công nghiệp theo đuổi các vụ điều tra chống bán phá giá trong giai đoạn 1995-2003 với những ngành công nghiệp không theo đuổi chính sách này. Kết quả cho thấy các ngành công nghiệp theo đuổi chính sách chống bán phá gía ở 9 nước đang phát triển nói trên có tỷ lệ hàng hoá nhập khẩu cao hơn các ngành công nghiệp còn lại (27.9% so với 23.5%). Quy mô của các ngành công nghiệp có thể ảnh hưởng đến khả năng chi trả các chi phí điều tra tốn kém hoặc có ảnh hưởng về mặt chính trị đến cơ quan điều tra chống bán phá giá. Các số liệu cho thấy các ngành công nghiệp có yêu cầu điều tra có quy mô lớn hơn rất nhiều so với các doanh nghiệp không có yêu cầu điều tra xét cả về doanh số ( 5.10 tỷ đôla so với 1.65 tỷ đôla) và tỷ lệ lao động làm việc (0.3% so với 0,2%)

Một nội dung quan trọng khác trong phân tích của chúng tôi đó là xem xét liệu những ngành công nghiệp theo đuổi thành công bảo hộ thông qua chống bán phá giá ở các quốc gia đang phát triển có thực sự phải đối mặt với những điều kiện kinh tế thay đổi theo quy định của WTO hay không: cụ thể là thiệt hại, bán phá giá và gia tăng cạnh tranh từ hàng hoá nhập khẩu. Mặc dù các tranh chấp chính thức trong khuôn khổ WTO hiếm khi làm thay đổi việc áp dụng chính sách chống bán phá giá của các nước đang phát triển, hiện nay mới có rất ít nghiên cứu để xác định liệu những điều kiện về thiệt hại, nhập khẩu và bán phá giá có được đáp ứng trong từng vụ kiện hay không. Do đó, nghiên cứu kinh tế học của chúng tôi nhằm đánh giá liệu quyết định của ngành công nghiệp khi theo đuổi một vụ điều tra chống bán phá giá và áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại có phù hợp với các điều kiện thị trường thay đổi như được yêu cầu trong Hiệp định WTO hay không.

Phần cuối của Bảng 3 cho thấy các ngành công nghiệp tiến hành khởi xướng điều tra áp thuế chống bán phá giá trong giai đoạn 1995-2003 nhìn chung có xu hướng đối mặt vơíi những điều kiện thị trường thay đổi theo đúng các quy định của WTO hơn là các ngành công nghiệp không tiến hành điều tra. Trước hết, những ngành công nghiệp tìm kiếm hình thức bảo hộ thông qua chống bán phá giá có xu hướng đối mặt với hành vi bán phá giá có tính chất chu kỳ hơn các ngành công nghiệp còn lại. Các ngành công nghiệp này thường có chi phí vốn trung bình cao hơn một cách tương đối so với giá trị gia tăng (22.6% so với 14.2%). Ngoài ra, họ còn phải đối mặt với vấn đề giá cả các của các mặt hàng nhập khẩu cạnh tranh có mức giảm trung bình nhanh hơn so với những ngành công nghiệp khác không phải áp dụng biện pháp chống bán phá giá (-1.5% so với -1.1%). Những ngành công nghiệp áp dụng việc chống bán phá giá cũng có tốc dộ tăng sản lượng chậm hơn (3.2% so với 5.6%) và có tốc độ tăng của hàng nhập khẩu đối với những ngành này cũng cao hơn những ngành công nghiệp không theo đuổi điều tra chống bán phá giá (5.5% so với 5.2%).

Tài liệu nghiên cứu này đã xem xét dựa trên toán kinh tế về vấn đề liệu các số liệu thống kê về các ngành công nghiệp của các nước đang phát triển trong bảng 3 có ý nghĩa quan trọng về mặt thống kê và kinh tế khi chúng ta đã kiểm soát đựoc các yếu tố ảnh hưởng đến việc theo đuổi điều tra chống bán phá giá và được bảo hộ trước các hàng hoá nhập khẩu hay không. Phương pháp được chúng tôi sử dụng đó là xây dựng mô hình hai cấp: cấp thứ nhất đánh giá các nhân tố quyết định đến việc ngành công nghiệp theo đuổi hình thức bảo hộ nhập khẩu thông qua chống bán phá giá và cấp thứ hai đánh giá các nhân tố quyết định đến đến mức độ bảo hộ mà quốc gia áp dụng. Giai đoạn nghiên cứu được tập trung vào thời kỳ sau năm 1995 vì đây là thời kỳ việc áp dụng các biện pháp chống bán phá giá bởi các quốc gia thành viên WTO đã được điều chỉnh bởi hệ thống nguyên tắc áp dụng chung và đã có khung pháp pháp lý quốc tế để xử lý hành vi sai phạm.

Trong khi đã có rất nhiều tài liệu nghiên cứu về các nhân tố kinh tế, chính trị quyết định việc áp dụng biện pháp chống bán phá giá ở các nền kinh tế phát triển như Mỹ và EU, hiện vẫn chưa có nhiều nghiên cứu thực nghiệm về vấn đề áp dụng biện pháp này ở các nước đang phát triển do thiếu các thông tin tổng hợp có liên quan. Chúng tôi đã khai thác hai nguồn thông tin với những dữ liệu tương đối tổng hợp để xem xét 2 câu hỏi trên đối với 28 ngành công nghiệp thuộc 9 quốc gia đang phát triển (bảng 1). Đồng thời, chúng tôi đã liên kết các số liệu ở cấp độ sản phẩm từ các vụ điều tra đã được công bố trong các ấn phẩm của chính phủ và được tổng hợp trong Dữ liệu Bán phá giá toàn cầu (Bown, 2005) với các số liệu về sản xuất ở cấp độ ngành từ tài liệu “Dữ liệu thương mại, sản xuất và bảo hộ” (Nicita and Olarreaga, 2006).

Như đã trình bày trong phần giới thiệu kết quả nghiên cứu, chúng tôi đưa ra các số liệu từ mô hình toán kinh tế 2 cấp, phản ánh xu hướng áp dụng biện pháp chống bán phá giá của các ngành công nghiệp tại các nước đang phát triển khi đã kiểm soát được khả năng theo đuổi các vụ kiện chống bán phá giá hoặc các vụ kiện liên quan đến việc áp dụng biện pháp này ở cấp độ ngành và cấp độ quốc gia. Trước hết, chúng tôi tìm những số liệu và bằng chứng phù hợp với lý thuyết hình thành chính sách kinh tế nội sinh trong bối cảnh của luật chống bán phá giá: những ngành công nghiệp lớn thường có xu hướng theo đuổi các vụ điều tra chống bán phá giá và những ngành công nghiệp lớn và tập trung này thường nhận được sự bảo hộ trước hàng hoá nhập khẩu cao hơn. Thứ hai, chúng tôi nhận thấy các ngành công nghiệp áp dụng biện pháp chống bán phá giá đã gặp phải các điều kiện kinh tế thay đổi theo đúng các tiêu chí quy định trong Hiệp định về chống bán phá giá: những ngành công nghiệp phải đối mặt với tình trạng giá sản phẩm nhập khẩu giảm có xu hướng theo đuổi điều tra, trong khi những ngành công nghiệp nhạy cảm với vấn đề bán phá giá theo chu kỳ do chi phí vốn đầu tư cao hơn và chịu cạnh tranh nhiều hơn từ các hàng nhập khẩu nhận được mức độ bảo hộ chống bán phá giá cao hơn. Những kết quả này có ý nghĩa quan trọng về mặt thống kê và kinh tế, ngay cả khi chúng tôi chỉ tập trung vào một phạm vi số liệu hẹp trong đó không bao gồm các ngành công nghiệp áp dụng biện pháp chống bán phá giá điển hình là ngành thép và hoá chất.

Các phần sau của tài liệu nghiên cứu này được trình bày như sau: Phần tiếp theo sẽ giới thiệu Hiệp định chống bán phá giá của WTO và tập trung vào mối liên hệ từ lý thuyết chính sách kinh tế nội sinh tới các giả định có thể kiểm chứng liên quan đến đặc điểm của những ngành công nghiệp có xu hướng theo đuổi và được bảo hộ trước hàng hoá nhập khẩu thông qua biện pháp chống bán phá giá. Phần 3 của tài liệu sẽ giới thiệu mô hình toán kinh tế, cách thức xây dựng biến cũng như những số liệu đã sử dụng qúa trình phân tích toán kinh tế của chúng tôi. Phần 4 trình bày những kết quả dự đoán và phần 5 đưa ra những kết luận ở mức độ khái quát hơn về sự phát triển của các chính sách thương mại của các nước đang phát triển.