Không phải loại trợ cấp nào cũng là đối tượng có thể bị điều tra và áp dụng biện pháp chống trợ cấp. Theo quy định của WTO (được ghi nhận lại trong Hiệp định về trợ cấp và thuế đối kháng SCM của WTO) và pháp luật EU, một chương trình bị xem là « trợ cấp có thể đối kháng » phải có đầy đủ 03 yếu tố sau:

 

1. 1. Yếu tố đóng góp tài chính: Có sự đóng góp tài chính của Nhà nước hoặc một chủ thể công; 
   2. Yếu tố lợi ích: Sự đóng góp tài chính đó phải mang lại một lợi ích cho người nhận;
   3. Yếu tố riêng biệt: Sự đóng góp tài chính đó phải được thực hiện cho một doanh nghiệp, một nhóm doanh nghiệp hoặc một ngành, một khu vực cụ thể chứ không phải là trợ cấp chung cho tất cả các đối tượng.

 

Đóng góp tài chính

 

Sự « đóng góp tài chính » của Nhà nước trong một chương trình trợ cấp bao gồm (nhưng không giới hạn ở) các hình thức sau :

 

1. Hỗ trợ trực tiếp bằng tiền chuyển ngay (ví dụ cấp vốn, cho vay, góp cổ phần) hoặc hứa chuyển (ví dụ bảo lãnh cho các khoản vay);
2. Miễn hoặc cho qua những khoản thu lẽ ra phải đóng (ví dụ ưu đãi thuế, tín dụng);
3. Mua hoặc cung cấp các dịch vụ hoặc hàng hoá (trừ cơ sở hạ tầng chung);
4. Thanh toán tiền cho một nhà tài trợ hoặc giao cho một đơn vị tư nhân tiến hành các hoạt động (i), (ii), (iii) nêu trên theo cách thức mà Chính phủ vẫn làm.

 

Ba hình thức đầu tiên là “đóng góp tài chính” trực tiếp từ Chính phủ còn hình thức cuối cùng là “đóng góp tài chính gián tiếp” từ Chính phủ.

 

Trên thực tế, pháp luật EU cho phép Ủy ban châu Âu được xác định các hình thức « đóng góp tài chính” khác ngoài các hình thức phổ biến nói trên. Vì vậy, việc quyết định sự tồn tại của “đóng góp tài chính” trực tiếp hay gián tiếp từ Chính phủ nước xuất khẩu phụ thuộc vào phân tích của Ủy ban châu Âu trong từng vụ việc cụ thể.

 

Hộp - Một vài ví dụ về “đóng góp tài chính” của Chính phủ   Chính phủ cung cấp một khoản hỗ trợ có trị giá 10% giá trị FOB của mỗi sản phẩm xuất khẩu; Chính phủ miễn thuế cho phần thu nhập từ việc bán hàng xuất khẩu của doanh nghiệp; Chính phủ lệnh cho các ngân hàng thương mại tư nhân phải cung cấp tín dụng cho xuất khẩu với mức lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường

 

Lợi ích

 

Theo quy định của WTO cũng như của EU, nếu chỉ Chính phủ nước xuất khẩu quy định hoặc triển khai các hình thức trợ cấp cho doanh nghiệp thì chưa đủ để nói rằng có tồn tại một biện pháp trợ cấp có thể đối kháng. Cần thiết phải chứng minh rằng các doanh nghiệp nhận được một lợi ích nhất định từ hình thức trợ cấp đó.

 

Lợi ích mà doanh nghiệp nhận được từ một khoản hỗ trợ của Chính phủ được xác định là mức chênh lệch (theo hướng có lợi cho doanh nghiệp) giữa việc thực hiện giao dịch liên quan trong điều kiện thương mại bình thường (không có chương trình trợ cấp) và việc thực hiện giao dịch đó trong điều kiện có chương trình trợ cấp, ví dụ:

 

• Nếu trợ cấp mua cổ phần: Lợi ích tồn tại nếu việc chuyển đổi được thực hiện theo cách mà các nhà đầu tư tư nhân thông thường sẽ không làm;
• Nếu trợ cấp khoản vay: Lợi ích tồn tại nếu lãi suất hay chi phí để được vay thấp hơn mức thông thường trên thị trường;
• Nếu trợ cấp bằng khoản đảm bảo cho vay: Lợi ích tồn tại nếu chi phí để có được một khoản vay với sự bảo đảm của chính phủ thấp hơn chi phí cho khoản vay thương mại tương tự nhưng không có bảo đảm của chính phủ;
• Nếu trợ cấp bằng việc Chính phủ cung cấp hoặc mua hàng hóa hoặc dịch vụ: Lợi ích tồn tại nếu khoản tiền thanh toán cho chính phủ khi chính phủ cung cấp hàng/dịch vụ thấp hơn bình thường hoặc khoản tiền chính phủ thanh toán khi mua hàng/dịch vụ cao hơn bình thường;
• Nếu trợ cấp bằng việc miễn, giảm thuế: Khoản lợi ích được xác định là phần thuế được miễn hoặc giảm (vì vậy, nếu nhà sản xuất không phải chịu loại thuế liên quan thì coi như họ không thu được khoản lợi ích nào từ việc miễn/giảm thuế này)

 

Trên thực tế việc cân nhắc, tính toán trị giá khoản lợi ích này không đơn giản, phương pháp thực hiện cũng như kết quả tính được rất khác nhau giữa các loại trợ cấp khác nhau, trong những tình huống khác nhau.

 

Tính riêng biệt

 

Một khoản trợ cấp của Chính phủ nước xuất khẩu mang lại lợi ích cho doanh nghiệp sẽ không bị khiếu kiện nếu nó là khoản trợ cấp chung cho tất cả các đối tượng nếu đáp ứng đủ các điều kiện khách quan mà Chính phủ nước xuất khẩu đưa ra. Chính vì vậy, tính “riêng biệt” của khoản trợ cấp là một trong những tiêu chí quan trọng và đây cũng là yếu tố gây nhiều tranh cãi trong các vụ điều tra chống trợ cấp.

 

Trong thực tế điều tra, Ủy ban châu Âu thường xem xét vấn đề này trước khi xem xét tiêu chí “lợi ích” bởi nếu khoản trợ cấp không phải là riêng biệt thì Ủy ban châu Âu có thể đi đến kết luận “không có trợ cấp” luôn mà không phải mất công cho việc tính toán rất phức tạp về mức “lợi ích”.

 

Hộp - Tại sao WTO không cho phép kiện và áp dụng biện pháp chống trợ cấp đối với các khoản trợ cấp không riêng biệt?   Việc hỗ trợ các doanh nghiệp nói chung để tăng cường năng lực cạnh tranh và phát triển nền kinh tế được xem là một chức năng bình thường và hoàn toàn hợp lý của bất kỳ Chính phủ nào. Nếu cho phép nước xuất khẩu áp đặt biện pháp nhằm trừng phạt các biện pháp trợ cấp chung này sẽ đi ngược lại logic về chức năng và vai trò của các chính phủ trong lĩnh vực kinh tế.   Vì vậy, WTO đã thống nhất quy định không áp dụng biện pháp trừng phạt với các hình thức trợ cấp chung.   Ví dụ, những biện pháp trợ cấp sau đây sẽ không thể bị khiếu kiện:   Các hỗ trợ của Chính phủ cho doanh nghiệp ở một vùng nào đó dưới dạng xây dựng cơ sở hạ tầng (đường, cầu) cho vùng đó;   Các hỗ trợ về thuế, xúc tiến thương mại, tăng cường thương hiệu... của Chính phủ để nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhỏ và vừa không phân biệt ngành nghề;   Các biện pháp miễn giảm thuế, ưu đãi vay vốn cho các doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động nữ, thương bệnh binh...

Một khoản trợ cấp được xem là « riêng biệt » nếu là:

 

i. Trợ cấp dành cho một nhóm đối tượng riêng biệt

 

Cụ thể, khoản trợ cấp “riêng biệt” là trợ cấp được dành cho (và mang lại lợi ích) cho chỉ một doanh nghiệp, nhóm doanh nghiệp, ngành sản xuất nhất định mà các đối tượng khác dù có hoàn cảnh tương tự nhưng không thể tiếp cận được.

 

• Riêng biệt “theo pháp luật” (de jure): Điều kiện để được nhận khoản trợ cấp được pháp luật (bằng quy định cụ thể) giới hạn ở một nhóm nhất định các đối tượng mà thôi;
• Riêng biệt “thực tế” (de facto): Là những hình thức trợ cấp mà điều kiện được hưởng có vẻ là khách quan và không giới hạn nhưng trên thực tế thì chỉ một nhóm hạn chế các doanh nghiệp có thể tiếp cận các trợ cấp này.

 

Trên thực tế, việc xác định các trợ cấp riêng biệt (đặc biệt là dạng “de facto”) là rất phức tạp, phụ thuộc nhiều vào hoàn cảnh cụ thể.

 

ii. Trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp ưu tiên sử dụng hàng nội địa

 

Đây là các trợ cấp mà theo quy định hoặc trên thực tế mang lại tác động tích cực cho việc xuất khẩu (a subsidy that “contigent on export performance”) hoặc cho việc sử dụng hàng nội địa thay thế cho hàng xuất khẩu (a subsidy that “contigent on the use of domestic goods over imported goods”).

 

Trong WTO, đây được xem là hình thức trợ cấp bị coi là đương nhiên “mang tính riêng biệt” mà không cần phải chứng minh rằng chúng chỉ hướng đến một doanh nghiệp, nhóm doanh nghiệp hay một ngành. Cứ được xác định là trợ cấp xuất khẩu hay trợ cấp ưu tiên sử dụng hàng nội địa thì xem như trợ cấp đó là “riêng biệt”.

 

Trên thực tế, việc xác định thế nào là một trợ cấp xuất khẩu hay ưu tiên sử dụng hàng nội địa không dễ dàng (dù Phụ lục I Hiệp định về trợ cấp và biện pháp chống trợ cấp của WTO đã đưa ra một danh sách minh họa các loại trợ cấp xuất khẩu):

 

• Ví dụ về trợ cấp xuất khẩu: Hỗ trợ dựa trên kết quả xuất khẩu; các hình thức miễn hoặc giảm thuế dựa trên tỷ lệ xuất khẩu, các chương trình thưởng xuất khẩu; hỗ trợ vận chuyển hoặc chi phí vận chuyển thấp hơn cho vận chuyển hàng xuất khẩu so với vận chuyển hàng tiêu dùng nội địa; miễn hoặc hoàn phí, lệ phí nhập khẩu đối với nguyên liệu nhập khẩu phục vụ sản xuất hàng xuất khẩu...

 

• Ví dụ về trợ cấp ưu tiên hàng nội địa: Bù đắp khoản chênh lệch giá giữa hàng nhập khẩu và hàng nội địa cùng loại cho doanh nghiệp nếu doanh nghiệp lựa chọn hàng nội địa; cung cấp nguyên liệu nội địa cho doanh nghiệp với giá thấp hơn giá thị trường...

 

Hộp - Danh mục minh họa các hình thức trợ cấp xuất khẩu   Phụ lục I – Hiệp định về trợ cấp và biện pháp chống trợ cấp của WTO (SCM)   Phụ lục I – Quy định cơ bản của EU về biện pháp chống trợ cấp (nhắc lại danh mục tại SCM)   a. Việc Chính phủ trợ cấp trực tiếp cho một hãng hoặc một ngành sản xuất trong nước tính theo kết quả xuất khẩu.   b. Các chương trình giữ lại ngoại tệ hoặc việc làm tương tự có thưởng khuyến khích xuất khẩu.   c. Vận chuyển nội địa và cước phí giao hàng xuất khẩu, được Chính phủ cung cấp hoặc giao quyền cung cấp, với những điều kiện thuận lợi hơn so với giao hàng nội địa.   d. Chính phủ hoặc cơ quan Chính phủ cung cấp sản phẩm và dịch vụ nhập khẩu, hoặc sản xuất trong nước sử dụng để sản xuất hàng xuất khẩu, trực tiếp hay gián tiếp thông qua các chương trình được phép của Chính phủ, với những điều kiện thuận lợi hơn cung cấp cho các sản phẩm tương tự hoặc sản phẩm cạnh tranh trực tiếp hay dịch vụ để sử dụng trong sản xuất hàng tiêu thụ trong nước, nếu trong trường hợp là một sản phẩm, các điều kiện điều khoản đó thuận lợi hơn điều kiện thương mại thông thường sẵn có trên thị trường thế giới dành cho nhà xuất khẩu của Thành viên đó.   e. Miễn, hay tạm ngừng thu toàn bộ hoặc một phần các khoản thuế trực thu hay các khoản đóng góp xã hội mà doanh nghiệp sản xuất hay thương mại đã hoặc phải thanh toán, chỉ áp dụng riêng với xuất khẩu,   f. Cho phép miễn giảm trực tiếp liên quan tới xuất khẩu hoặc kết quả xuất khẩu, vượt quá hay cao hơn những miễn giảm dành cho sản xuất để tiêu thụ trong nước, trong cách tính toán cơ sở để thu thuế trực tiếp.   g. Miễn hay hoàn thuế gián thu cao hơn mức áp dụng đối với sản xuất hay lưu thông một sản phẩm tương tự tiêu thụ trên thị trường nội địa, đối với sản xuất hay lưu thông xuất khẩu hàng hoá.   h. Miễn, hoàn hay chuyển thuế gián thu sang kỳ sau  thuộc diện thu gộp cho cả các công khoản trước đây với hàng hoá hay dịch vụ được sử dụng trong sản xuất hàng xuất khẩu vượt quá mức được miễn, giảm hay hoãn thu với các khoản thuế gián thu gộp đánh vào sản phẩm hay dịch vụ thuộc các giai đoạntrước đây tương ứng được tiêu thụ trên thị trường trong nước; tuy nhiên với điều kiện là, các khoản thuế gián thu gộp được miễn, hoàn trả hay chuyển có thể áp dụng đối với hàng đã xuất khẩu mà không áp dụng với sản phẩm tương tự được tiêu thụ trong nước, khi các khoản thuế gián thu gộp được đánh vào vật tư đầu vào tiêu dùng cho sản xuất hàng xuất khẩu (tạo thành hao phí thông thường). Điểm này có thể được hiểu một cách phù hợp với hướng dẫn về tiêu thụ đầu vào trong tiến trình sản xuất nêu tại Phụ lục II.   i. Hoàn trả hay giảm các khoản thu phí nhập khẩu vượt quá số thu đối với hàng nhập khẩu tiêu thụ ở đầu vào cho sản xuất hàng xuất khẩu (tạo thành mức hao phí thông thường); tuy nhiên, nếu trong những trường hợp riêng biệt, một hãng có thể sử dụng một số lượng vật tư đầu vào trên thị trường trong nước ngang với hay có cùng chất lượng và đặc điểm như đầu vào nhập khẩu để thay thế đầu vào trong nước đó để có thể được hưởng lợi từ quy định này khi các hoạt động nhập khẩu và xuất khẩu tương ứng cùng phát sinh trong một thời kỳ hợp lý nhưng không quá hai năm. Điểm này có thể được hiểu một cách phù hợp với hướng dẫn về tiêu thụ đầu vào trong quá trình sản xuất nêu tại Phụ lục II và hướng dẫn để xác định xem chế độ giảm thuế áp dụng đối với đầu vào sản phẩm thay thế nhập khẩu như là trợ cấp xuất khẩu nêu tại Phụ lục III.   j. Chính phủ (hoặc các cơ quan đặc biệt do Chính phủ quản lý)  thực hiện các chương trình bảo lãnh tín dụng xuất khẩu, các chương trình bảo hiểm hoặc bảo lãnh nhằm chống lại sự tăng chi phí sản phẩm xuất khẩu hay các chương trình về rủi ro ngoại hối, với phí thu thấp không hợp lý, không đủ để chi trả cho chi phí hoạt động dài hạn hoặc thâm hụt của các chương trình đó.   k. Chính phủ (hoặc các cơ quan đặc biệt trực thuộc hoặc do Chính phủ quản lý) cấp các khoản tín dụng xuất khẩu với lãi suất thấp hơn mức mà họ thực tế phải trả để có được tiền thực hiện việc này (hay lẽ ra phải trả nếu vay trên thị trường vốn quốc tế để có được tiền với cùng thời hạn và các điều kiện tín dụng, và được tính bằng cùng một đồng tiền của tín dụng xuất khẩu), hoặc các cơ sở đó trả cho toàn bộ hay một phần chi phí phát sinh với nhà xuất khẩu hay với thể chế tài chính để có được tín dụng, trong chừng mực các khoản tín dụng đó được sử dụng để bảo đảm dành cho nhà xuất khẩu những lợi thế đáng kể trong lĩnh vực tín dụng xuất khẩu.   Tuy nhiên, với điều kiện là nếu một Thành viên có tham gia một liên kết quốc tế về tín dụng xuất khẩu mà, tính đến ngày 1 tháng 1 năm 1979, ít nhất mười hai Thành viên sáng lập của Hiệp định này là thành viên của liên kết đó (hay một hình thức kế tục của nó được các Thành viên sáng lập thông qua), hoặc trong thực hành một Thành viên áp dụng các quy định về lãi xuất của liên kết đó, thực hành tín dụng xuất khẩu phù hợp với các quy định đó sẽ không bị coi là trợ cấp xuất khẩu thuộc diện cấm theo Hiệp định này.   l. Bất kỳ khoản thu nào từ  ngân sách nhà nước tạo thành trợ cấp theo nội dung quy định tại Điều XVI GATT 1994.

Theo quy định của EU (và cũng phù hợp với quy định của WTO), trợ cấp “có tác động đến xuất khẩu” (contigent on export performance) có thể là “theo luật” (in law/de jure) hoặc “theo thực tế” (in fact/de facto).

 

• Trợ cấp theo luật: Loại trợ cấp này dễ xác định, bởi được nêu rõ trong văn bản/quy định pháp luật của nước xuất khẩu. Trên thực tế, loại này thường là thấy ở các loại trợ cấp dưới dạng miễn thuế thu nhập doanh nghiệp cho các khoản doanh thu từ hoạt động xuất khẩu hoặc miễn thuế gián thu hoặc hoàn thuế phí nhập khẩu

 

• Trợ cấp thực tế: Đây là loại trợ cấp khó xác định bởi nó không nêu rõ trong luật hay quy định mà thường là thực tế thực thi cho thấy việc cung cấp trợ cấp này phụ thuộc vào xuất khẩu. Vì vậy việc xác định trợ cấp loại này sẽ phụ thuộc rất nhiều vào hoàn cảnh thực tế được xem xét.

 

Lưu ý đối với doanh nghiệp

 

Trên thực tế Ủy ban châu Âu xác định tính “riêng biệt” theo cách khá rộng, bao trùm nhiều trường hợp. Điều này đã gây tranh cãi nhiều năm nhưng Ủy ban châu Âu vẫn áp dụng thông lệ này.

 

Ví dụ, Ủy ban châu Âu đã từng coi những trường hợp trợ cấp sau đây là “riêng biệt”

 

• Ví dụ 1 - Bộ luật Hải quan của nước X quy định nếu một công ty nhập khẩu máy móc thiết bị thuộc loại trong nước chưa sản xuất, công ty đó có thể được miễn thuế nhập khẩu, ngược lại các công ty sử dụng máy móc nhập khẩu thuộc loại trong nước đã sản xuất được thì không được hưởng khoản miễn thuế này:

 

Trong trường hợp này, rõ ràng việc miễn thuế nhập khẩu được áp dụng cho tất cả các đối tượng và Ủy ban châu Âu đã coi yếu tố “trong nước sản xuất được” là yếu tố tạo sự “riêng biệt” với lập luận rằng điều này tạo cơ hội cho chỉ một số ngành sản xuất nội địa, những ngành mà máy móc thiết bị chưa được sản xuất nội địa. Như vậy Ủy ban châu Âu đã không xem xét sự riêng biệt ở yếu tố “những đối tượng nhất định được hưởng lợi” mà là ở yếu tố “những đối tượng nhất định không được hưởng lợi”;

 

• Ví dụ 2 – Luật thuế nước X quy định rằng một nhà đầu tư mua cổ phiếu có đăng ký phát hành bởi một công ty do chính phủ chỉ định sẽ được hưởng ưu đãi thuế:

 

Trong trường hợp này Ủy ban châu Âu coi chương trình ưu đãi thuế này là có tính “riêng biệt” với lý do việc tiếp cận ưu đãi rõ ràng chỉ dành cho một số nhà đầu tư đầu tư vào một số doanh nghiệp nhất định chứ không phải mọi khoản đầu tư cổ phiếu đều được hưởng ưu đãi. Như vậy Ủy ban châu Âu đã bỏ qua một thực tế rằng mọi chương trình ưu đãi đều phải có những tiêu chí nhất định mà chỉ những ai thỏa mãn mới được hưởng ưu đãi. Trong ví dụ này rõ ràng là tiêu chí cho hưởng ưu đãi không giới hạn ở bất kỳ ai (nhà đầu tư là cá nhân hay pháp nhân, là cổ đông rồi hay chưa của công ty liên quan) và giới hạn duy nhất là ở doanh nghiệp được đầu tư. Ví dụ này một lần nữa cho thấy Ủy ban châu Âu không xem xét đến tính “riêng biệt” ở đối tượng thụ hưởng hỗ trợ mà là ở điều kiện chung để được hưởng hỗ trợ.

 

Hộp - Các Chương trình miễn hoặc hoàn thuế gián thu, thuế nhập khẩu?   Nguyên tắc xem xét   Thông thường các quốc gia có quy định về việc không thu hoặc hoàn thuế gián thu hoặc thuế nhập khẩu đối với các loại nguyên liệu thô sử dụng để sản xuất hàng xuất khẩu. Những chương trình hỗ trợ như vậy là nhằm cải thiện khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp xuất khẩu trên trường quốc tế.   Và mặc dù các loại hỗ trợ này có đầy đủ cả 2 yếu tố của loại trợ cấp (có khoản hỗ trợ tài chính và có đối tượng thụ hưởng) nhưng chúng không phải loại trợ cấp có thể bị kiện chống trợ cấp và có thể áp dụng biện pháp đối kháng với điều kiện là khoản thuế/phí được hoàn trả hoặc không thu không vượt quá khoản thuế phí đối với phần nguyên liệu sử dụng để sản xuất hàng xuất khẩu. Và vì đây là trường hợp ngoại lệ không kiện chống trợ cấp nên nó chỉ áp dụng nếu Chính phủ nước xuất khẩu đã có và đã áp dụng một hệ thống hoặc thủ tục cho phép xác định chính xác loại và lượng nguyên liệu được sử dụng để sản xuất hàng xuất khẩu.   Cần lưu ý là quy tắc về hoàn thuế này được chấp nhận chủ yếu khi nguyên liệu nhập khẩu được thể hiện vật lý trong sản phẩm xuất khẩu. EU cũng chấp nhận cả những trường hợp nguyên liệu nhập khẩu này được thay thế bằng nguyên liệu sản xuất trong nước nếu chúng có cùng chất lượng và đặc tính như nguyên liệu nhập khẩu được hoàn thuế nhập khẩu. Việc hỗ trợ miễn giảm thuế trong những trường hợp như vậy sẽ được chấp nhận với điều kiện phần thuế/phí được miễn giảm không vượt quá phần thuế nhập khẩu có thể được hoàn trả trong trường hợp nguyên liệu đó là nhập khẩu.   Ví dụ trường hợp hoàn thuế nhập khẩu có thể bị kiện   Một nhà sản xuất dây thép nhỏ nhận được từ Chính phủ một khoản hỗ trợ khoán là X đô la cho mỗi tấn dây thép xuất khẩu, tương đương với mức hoàn thuế trung bình cho nguyên liệu nhập khẩu của một nhà sản xuất dây thép trung bình.   Trước khi cho nhà sản xuất nhỏ hưởng khoản trợ cấp khoán này, chính phủ đã xác định được rằng nhà sản xuất này thực tế đã xuất khẩu sản phẩm cuối cùng đúng với loại được hưởng hoàn thuế. Tuy nhiên, mức hỗ trợ (khoản khoán) lại không gắn với khoản thuế nhập khẩu hoàn lại cho nguyên liệu nhập khẩu và chính phủ nước này cũng không có một quy trình hay hệ thống cho phép xem khoản hỗ trợ khoán có vượt quá khoản thuế lẽ ra sẽ được hoàn cho nhà sản xuất đó không.

 

Nguồn: Trung tâm WTO và Hội nhập - VCCI